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對北京市供熱體制改革的幾點思考

[ 編輯:admin | 時間:2012-07-16 17:11:14 | 瀏覽:1978次 | 來源:暖通空調網 | 作者: ]

2003年，建設部等八部委局聯合下發《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》，決定在我國東北、華北、西北以及山東、河南等地區開展城鎮供熱體制改革的試點工作，這標志著我國城鎮供熱體制改革進入了實質性階段。但是，針對北京下一步進行供熱收費制度的改革過程中存在的難點問題，筆者談一下粗淺的看法和思考性的建議。

　　冬季居民采暖供熱作為我國北方城市公用事業中城市命脈的重要組成部分，維持和保障著城市功能的正常運轉，直接影響人民群眾的政治、經濟生活以及文化活動，尤其北京作為首都的特殊地位，更是關系到社會的穩定問題。隨著社會主義市場經濟的不斷深入，人民生活水平的日益提高，各項福利制度如住房、醫療、保險等的改革措施的相繼出臺，與現行的供熱體制產生了許多矛盾和沖突，比如供熱企業熱費收繳率下降、供熱服務標準低、交費主體不明確、取暖補貼費用不公平等問題。因此，作為北京市的供熱行業管理部門就面臨著是否進行改革、如何進行改革調整現行供熱體制問題。
思考問題一：為什么要進行供熱體制改革？

　　供熱體制改革的核心是供熱收費制度的改革。而改革現行的供熱收費制度的起因，表面上看起來是供熱企業的熱費收繳率在逐年下降，但有其更深層次的原因：

　　1、隨著國家經濟的發展，居民住房面積的不斷增大，同時由于改善首都大氣環境質量的供熱成本投入增加，以及加入WTO后給企業帶來的競爭壓力，我們的政府財政、國有企業的采暖費用負擔也越來越重。另一方面，由于社會宏觀經濟政策的變化和調整，有相當一部分企業由于改制、重組，職工下崗、分流，以及企業破產等變化因素，出現了無人交費，無力交費或者不愿意交費的現象，造成供熱企業收費困難，致使供熱單位被欠費拖累的難以為繼。

　　2、同時由于房改政策的啟動，原先的房屋承租人絕大部分轉變為產權人，還有一部分職工購買了商品房、普通經濟適用房，再加上城市危改工程、市政建設拆遷安置購房等等，出現了政策范圍涵蓋以外的新問題，造成供熱交費主體更加不明確。

　　3、多年以來，由于平房與樓房采暖補貼不公平，以及因住房面積大小造成補貼差異，這種補貼不公平分配引發的矛盾日趨突出。

　　4、近幾年，由于新型供熱方式的出現，如燃氣分戶壁掛爐采暖、電熱膜采暖等，造成現行的采暖補貼政策無法解釋和難以操作，比如分戶燃氣壁掛爐采暖是否應該補貼、按照什么標準、如何計量和區分、補貼方式和途徑等等。

　　以上這些問題已經嚴重影響了市民的正常采暖，阻礙了供熱行業的發展和供熱企業的正常運行。

　　思考問題二：供熱體制改革應該遵循那些基本原則？

　　溫飽問題是廣大居民生存的首要條件，保障冬季采暖直接關系到全社會的穩定，特別是北京的首都地位。因此，供熱收費制度的改革應該以體現社會公平為基本原則，充分考慮社會效益，有利于保護環境；有利于推廣使用清潔能源和節能新技術；有利于供熱企業熱費收繳率的提高；有利于完善和加強供熱企業運行機制的管理。重點解決社會困難群體的基本保障問題，以確保首都的社會穩定。
　思考問題三：供熱體制改革所面臨必須解決的問題？

　　我市的供熱體制改革涉及到千家萬戶的切身利益，牽扯到社會諸多方面因素：職工的分配制度，養老保險、最低生活保障線、鰥寡孤老殘、下崗職工等以及政府、單位、個人三者負擔的平衡，供熱成本與價格的關系，中央與地方財政的平衡等等，是一項復雜的系統工程，面臨著許多必須解決的問題。

　　1、社會穩定問題。供熱改革必須在保證原有用熱的居民用得起熱、不能造成負擔不起熱費而停熱的前提下進行，以確保首都社會穩定。

　　2、強制補貼問題。如果簡單地按照“暗補變明補”的原則進行改革，對于依靠財政支出的政府機關、事業單位的影響不大，但對于社會企業、自收自支的事業單位來說，供熱補貼勢必會增加勞動力的成本。

　　3、困難企業和困難職工的問題。供熱改革應該充分考慮停產、半停產、破產企業的數量和變化趨勢，以及由此產生多少困難職工。

　　4、熱費計量收費方式的問題。目前的供熱收費計量方式是按照面積計量，理論上講，某個建筑物作為一個受熱整體，其供熱系統包括鍋爐房的選型、管線管徑的大小、暖氣片的多少等，都是按照單位面積的耗熱量的多少確定的，從某種意義講，按照面積收費是比較合理的方式。

　　另外，分戶控制、分戶計量不適合我國的國情，其原因有三：第一，目前的國內外的熱量表對供熱系統以及水質要求很高，國外的供暖系統大部分是鍍鋅鋼管或塑料管，且水質很干凈，而我國的供暖系統多數是鑄鐵管和鑄鐵散熱器，水質也達不到要求，這樣就造成熱表期限不會超過一個采暖季，這在兩年前東北地區已有實證；第二，供熱系統不同于水、氣、電的供應，每戶只有一個總入口，其是由多處上下相連的入口組成，由此需要加裝多個熱表或者改造現有管線（熱表國產再800元左右，進口在3000元左右），目前一般的改造費用在每平方米20－30元左右，造成供熱成本的增加和居民負擔的加重；第三，改造現有的居民住宅的供暖系統，會造成房屋使用面積的縮小和破壞現有家庭裝修，老百姓是否能夠接受；第四，我國目前的供熱采暖系統的設計，是按照供熱公司供多少熱，老百姓就用多少熱來進行的，而實行分戶計量后，是老百姓用多少熱，供熱公司就供多少熱，需求方向將產生本質的變化，供熱系統要根據老百姓的需求變化而變化，由此，熱電廠、鍋爐、熱力站、供熱管網等都需要改造，所需要的資金大約在400-600億。

　　5、統一熱費價格問題。如果實施“供熱”完全商品化的改革，就面臨著如何統一現行的居民供熱價格問題：北京的冬季供熱能源、方式多樣化，相互之間的采暖價格差異較大（最高30元/平方米與最低16.5元/平方米相差近一倍）；供熱改革后，一方面居民作為用熱消費的主體，雖然享受同樣的室溫（16度）服務標準，但造成所支付的費用價格差過大，另一方面如果變實物分配為貨幣分配后，補貼標準需一致。

　　6、關于終止供熱交易問題。供熱改革后，明確了采暖交費主體，按照市場經濟的一般規則，供需雙方都有終止供熱合同的權利。而長期以來，北京市強調的是無條件供熱，熱費改革后，應該如何規定。另外，如果居民退出集中供熱后，其采用自采暖形式也是值得考慮地問題。

　　7、社會保障問題。對于鰥、寡、孤、老、殘、軍烈屬等重點優撫保障對象，需要建立相應的保障機制，勢必會增加政府財政地支出。

　　8、中央在京單位、駐京部隊如何同步和北京地方進行供熱制度改革的問題，也就是增加中央財政支出的問題。

　　思考問題四：供熱體制改革的如何進行？

　　北京市現行的居民冬季采暖制度：強調的是機關、企事業單位職工的一項福利，主要包括“采暖費”和“煤火費”兩項核心內容。采暖費的政策范圍是居住在樓房、按照規劃設計有集中采暖設施的職工；交費方式是由房屋承租人的所在單位一方全額向供熱單位交納，職工本人不負擔采暖費，即所謂的采暖包費制。煤火費補貼的政策范圍是居住在平房、無集中采暖設施、使用如煤球爐等自行取暖的職工；按照現行的煤火費補貼標準為每個職工、每年190元（長城以內地區），不按家庭成員和住房面積的多少計算。

　　基于現行供熱體制中存在的問題和進行改革所面臨的困難，借鑒其它北方城市的改革經驗、教訓，結合首都的特殊情況，選擇恰當合理的切入點，是北京市供熱收費制度改革的基本思路：

　　即在明確“熱”的準商品屬性的同時，更加強調其社會公共福利性，而且是政府保證居民正常生活的基本條件。也就是說，政府可以采取統一購買所有的供熱服務，然后根據各個供熱企業的供熱面積和服務質量進行付費；對于煤球爐、分戶燃氣壁掛爐等自采暖形式的居民，繼續保留現行的煤火費補貼政策，并進一步明確補貼范圍和提高補貼標準的居民采暖政策。

思考問題五：供熱體制改革的初步設想？

　　目前，我市居民冬季采暖每年都需要流動花費資金大約在80-90億元，這些費用分攤在政府財政、企事業單位、個人三個方面，其中供熱企業額外負擔未能交納采暖費的比重在20％左右（也就是拖欠采暖費所占應收總額的比例）。考慮到無論怎樣進行供熱收費制度改革，全社會每年都要拿出一定的資源保障居民冬季采暖，而政府買斷居民的供熱服務，正是合理調控分配社會有限資源的有效措施之一。

　　政府保障居民冬季采暖所需資金來源可以采取兩種不同的方式：一種是通過增加零售商品（尤其是服務消費）地方性課稅稅率比例進行歸積；另一種方式可以通過建立專項供熱保障金的形式進行歸積，即本市行政區域內的機關、企事業單位和職工按照工資水平進行配套交納供熱保障金。

　　上述方案設想的利弊主要有：

　　1、充分體現了效率優先、兼顧社會公平的原則，社會負擔水平趨于合理，高收入、高消費者多納稅。

　　2、解決了供熱企業熱費收繳難的問題，同時減輕了北方其它企業單位的社會負擔，解決了北方企業產品成本高于南方同行業產品成本的問題，有利于提高其競爭力。

　　3、社會弱勢群體的供熱保障問題得到了解決。

　　4、擴大了籌集面，無論是本地人還是外地人、外國人凡消費者都納稅。

　　5、明確了政府為交費主體，沒有統一熱費價格的難題。

　　6、供熱企業的運營成本得到了降低。

　　7、有利于平衡北京地方和中央財政的關系，便于政策的實施。

　　8、按照上述思路制定改革實施方案時，需要大量的調研和測算。

　　9、方案的實施需要政府強有力的管理和制約手段。

　　思考問題六：改革后供熱行業的發展方向和措施？

　　如果按照上述思路進行我市供熱體制改革，政府行業管理部門就面臨著如何降低供熱企業運行成本、合理使用社會資源、提高供熱服務質量（目前的室溫16度的最低標準已經很不符合人民群眾的生活需求）以及供熱企業今后的發展方向。對于這些問題，政府管理部門應該制定相應的規范制約措施：

　　1、研究制定供熱行業的地方性法規，規范供熱行業的管理標準，重新制定供熱企業的資質管理辦法，使供熱行業逐漸形成以政府宏觀控制、特許經營、適度競爭的市場準入機制。立法的重點是進一步促進政府職能的轉變、規范市場和經營行為、提高服務標準，實現社會資源的優化配置。

　　2、整合優化供熱資源配置，培育和引導供熱行業向社會化發展。隨著市場經濟的不斷發展，供熱事業的公益性或說公用性的特征已十分突出，所以這部分資源配置就需要社會化。這樣，一是可以將分散經營相對集中，形成規模，變粗放管理為集約管理，提高效率和效益，效益包括企業降低成本的經濟效益和更好的承擔公用事業職能的社會效益。二是相對集中可以統一規劃，以使這部分資源趨于合理配置。

　　3、按照社會主義市場經濟規律要求，引入競爭機制，對供熱資源實行公開競標管理，并引入特許經營的市場準入機制，規范供熱企業的經營服務的行為。這樣就可以逐步形成經營權和所有權分離，通過政府招標，供熱企業竟標，政府授權的方式特許經營，從而達到集約化經營管理，降低社會成本。

　　4、建立多元投資體制，繼續加大對供熱基礎設施的投資力度。在保障投資者投資回報的同時，要充分發揮大型供熱經營公司在基礎設施建設和管理中的優勢作用，利用各種資金運作方式(外資、內資、企業資金、政府及金融機構貸款等)實現資本積累和良性循環。

　　思考問題七：科技進步和技術創新是供熱體制改革的重要保障

　　通過引進先進技術、設備和管理經驗，提高北京市供熱基礎設施的管理水平和運行效益，實現提高服務質量，降低成本，加速城市供熱事業發展。同時開展城市熱網集中供熱的技術創新，完善各種熱源、輸配管網和熱力交換站的自動控制系統，建立全市供熱系統計算機數據庫和管理信息網絡。
大力推進供熱行業管理創新，提高城市現代化管理水平。在政府統一規劃、統一管理的前提下，要強化政府對行業的規劃、管理、監督的職能，堅持在建設的同時，執行和完善各項管理法規和標準，建立更為科學的服務保障體系和監督控制機制，確保供熱資源能最大效力地發揮作用，實現以公眾利益為主的政府目標。

　　結論：
北京市供熱體制改革的核心難題是如何解決社會弱勢群體能夠有熱用、用得起熱，溫飽問題是社會穩定的前提，要充分考慮到熱是居民生活的基本保證條件，具有很強的公益性。同時考慮到環保對北京供熱的特殊要求，兼顧社會與居民的承受力，以及職工分配制度的公平與合理。另外，對目前供熱服務與管理的方式、供熱企業的運行模式也必須加以改進，以適應改革的要求。因此，要正確處理好改革與穩定、穩定與發展的關系。改革的最終目的是提高人民群眾的生活水平，保證社會經濟正常穩定地發展。