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     《華夏時報》記者近日獨家獲悉，一份名為《關于在城市市政公用領域推廣和規范政府與社會力量合作的指導意見》發布在即。一位參與文件研討、修訂的內部人士告訴本報記者，該文件今年3月份起草以來，歷經數次討論、修改，現在已基本成型。“最后是以指導意見還是以通知的形式發布尚不可知。”

     據透露，在城市污水處理領域廠網一體的PPP模式將在項目的新建、改擴建和運營中大力推廣，項目補貼、貸款貼息等一系列政策措施將會推出。

     8月26日，水務專家、中國通用咨詢投資有限公司董事薛濤對本報記者表示，污水處理廠的BOT模式已經非常成熟，如果不把管網打包進來，PPP概念與此前的BOT毫無差別。

廠網打包

     坐在堆滿文件的辦公桌前，談起近10年前的一個污水處理廠項目，北京大岳咨詢總經理金永祥仍然記憶猶新。

     2005年9月的一個下午，隨著一臺挖掘機和多臺渣土車開進長沙西北環線長寧路立交橋南側施工，長沙當時規模最大的污水處理廠——岳麓污水處理廠首期工程悄然動工。

     岳麓污水處理廠占地184畝，設計總規模為日處理污水60萬噸（其中一期工程為日處理污水30萬噸），全面建成后，可將西長沙107平方公里范圍內的各類污水全部攔截。

    這個項目之所以被金永祥記住，并不在于其規模有多大，而在于它是國內第一個廠網打包建設的污水處理BOT項目，也是現在廣義上的PPP項目。

     據了解，雖然目前污水處理廠的市場化運作已經是行業主流，但管網的建設、運營仍然主要由政府指定的機構或國企去做。

     有數據顯示，目前城市污水處理新建污水廠60%都是用社會資本。據大岳咨詢直接參與長沙岳麓項目的畢志清回憶，當時長沙市政府對于岳麓污水處理廠的配套管網建設也有融資需求，有的人認為，管網的建設運營可以單獨拿出來融資，有的人認為，應該跟污水廠打包融資，最終各方討論協商形成了當時的方案。

     實際上，管網建設占了該項目投資總額的大頭。大岳咨詢提供的項目資料顯示，污水處理廠一期工程估算投資約3.8億元；而配套管網一期投資約4.2億元，合計總投資約8.0億元。

     項目采用公開招標的方式尋找投資方，2004年9月長沙市政府專門成立岳麓污水處理廠招商領導小組，先后有5家投資商參加投標。招標標的為污水處理服務費單價（元/立方米），包括對應廠區的廠區污水處理服務費單價，對應配套管網的污水處理服務費單價，最終廣東聯泰-桂林排水聯合體以低報價奪標。

     “實際投資規模最后也控制得不錯，廠區和配套管網實際總投資約6.6億元，降低約20%；污水處理服務費單價約為0.9元/噸，低于平均報價0.2元/噸左右。”在畢志清看來，岳麓污水處理廠是長沙市水務領域的標桿項目。

    不過，該項目在管網運營上并沒有實現完全的市場化操作，而是拐了一個彎。

     上述項目文件顯示，污水管網雖然由項目公司長沙市聯泰水質凈化有限公司投資建設，但管網運營卻委托給了長沙市政府指定的長沙市排水公司，由聯泰與市排水公司簽署委托管理協議，市政府單獨向市排水公司支付運營費用。

     畢志清認為，這是由當時的市場環境決定的，當年污水管網基本上是由政府指定機構或國有企業來運營，民營企業也沒有相關經驗，所以就把建設和運營分開了。“去年年底，市政府也在考慮把網上的幾個泵站交給項目公司來運營，可以預見，未來廠網運營全部交給項目公司來做也是各方樂見的一個結果。”畢志清說。

PPP重點在“網”

     政策即將出臺，PPP大潮能給污水處理行業帶來什么新機遇？提升管網的建設運營效率是業內期待的焦點。

     作為水務行業的主管領導，住建部城建司副司長章林偉在7月份的一次PPP沙龍上坦言，現在廠、網分離，廠是一塊肥肉，網都是骨頭，最后政府的債務問題和政企相互之間運營關系的問題沒有很好地解決。

     薛濤認為，管網建設運營是污水處理行業卡脖子的一環，無論新建管網還是老舊管網的更新改造，都需要巨額的資金投入，把管網打包進污水處理PPP項目，促進管網投融資市場化是下一步的趨勢。

    記者注意到，一些城市污水處理廠受制于管網建設滯后，設施閑置“吃不飽”的情況時有發生。

    住建部統計數據顯示，2013年全國城鎮污水處理廠運行負荷率為82.6%，截至2013年底，十二五規劃全國新增配套管網建設任務完成50.5%，新增城鎮污水處理能力完成58.9%。

    同樣是基于這一理念，金永祥認為，長沙岳麓污水處理項目的意義非同一般，雖然管網運營還是交給市排水公司來做，但與傳統的政府指定有明顯區別，至少名義上管網的業主是廣東聯泰集團投資的項目公司，項目公司以協議的方式委托排水公司運營。

     “從名義上來說，項目公司對于管網運營有監督的權利，如果市排水公司做得不好，項目公司是可以與它解約的，這對于排水公司是一個重要的約束，也可以看作是管網運營體制的一種變革。”金永祥說。

     業內人士認為，如果不算市場化程度較高的國有排水公司，例如深圳水務、北京排水集團，目前真正由民間資本運營污水管網的仍然很少。

     然而污水處理廠的BOT模式已經非常成熟，如果不把管網打包進來，新提出的PPP概念與此前的BOT比起來毫無新意。薛濤對本報記者表示，要把管網納入PPP模式，無論是項目權責邊界，還是民間資本的回報模式，都比以往復雜，目前國內還沒有典型的案例。

     “配套管網的投資規模一般要超過污水處理廠的投資，甚至是后者的幾倍，這么大的投資規模，如何讓民間投資方愿意參與，關鍵是建立投資方對于地方政府的財政支付能力和履約機制的信任。”薛濤說。

     事實上，在污水處理行業，政府拖欠污水處理費已成業內普遍現象。畢志清告訴本報記者，岳麓污水處理廠的污水費約9毛一噸，根據項目結構設計，其中2毛多錢是支付給管網建設成本的。“這樣價格即使在當時也是很低的了。”

     岳麓污水廠的污水費標準并未包括管網運營費用。薛濤認為，PPP項目要把管網的建設運營全算進去的話，總的污水處理費要達到3-4元/噸。地方政府在巨額地方債務的壓力下，已然面臨融資困難、支付困難，此時，財政部的支付背書，包括項目支付結構設計就顯得特別重要。

     長沙市一位水務局的官員對本報記者表示，BOT也好，PPP也好，任何一種模式的好壞主要看是否合適當地的發展狀況，不贊成一刀切地搞PPP。

    “對于PPP模式的污水處理項目，管網建設采用何種融資模式，建設運營費用是否加在污水處理費上，還是有其他更好的支付結構，目前還有待探討，而兩部委即將發布的PPP新政也必將影響各參與方的態度和選擇。”薛濤說。