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　　中國改革開放30年來，在經濟高速持續增長的同時，社會保障制度的發展卻一直相對滯后。在“高增長、低保障”模式持續了數年后，隨著經濟發展水平的提高，人民生活需求的改善，由社會保障缺失而帶來的種種問題、矛盾，逐漸凸顯出來，而這種矛盾在住房問題上更是突出。因此，為解決住房保障問題，我國1994年提出住房制度改革。如今，舊的住房分配格局已經徹底打破，新的制度框架已經逐步建立，但其整體的發展過程卻沒有想象中平坦，保障房建設的規模提速經歷了從缺位到發力的思路之變，從“小打小鬧”到“飛”時代的速度之變以及從保障工具到拉動經濟的地位之變。

　　思路之變：從缺位到發力

　　“保障房近兩年的投資與建設速度是之前想都不敢想的。”全國工商聯房地產商會會長聶梅生在接受記者采訪時表示，自2008年起，保障房建設的地位被提到了前所未有的高度，也正是從這年起，保障房建設的發展速度也發生了翻天覆地的變化。據最新數據顯示，2012年1至8月份，全國城鎮保障性安居工程新開工650萬套，開工率為87%，基本建成住房420萬套，完成投資8200億元。

　　事實上，我國在1991年時就提出建設保障性住房的概念，國務院下發《關于全面推進城鎮住房制度改革意見》，首次提出建設經濟適用房的新思路。1994年，國發43號文《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，再次重申了經適房概念。1998年，國務院《關于深化城鎮住房制度改革，加快住宅建設的通知》第一次初步確立了以經濟適用房為主的多層次住房供應體系。但此時，保障性住房建設仍未走上正軌。

　　值得注意的是，在1998年至2007年的10年間，在住房市場化、商品化快速發展進程中，對低收入家庭的住房保障制度建設卻嚴重滯后，住房公共政策的缺位已成為影響住宅產業持續健康發展的關鍵“瓶頸”。隨著生活水平的提高，隨著城鎮化速度加快，這種“缺位”所帶來的矛盾也愈加凸顯。

　　此外，由于住房全面市場化后，全國各主要大中城市均出現房價上漲過猛過快的現象。因此，為應對這種變化，管理層面開始將政策重點從住房實物生產與分配轉移至宏觀的市場調控。而之前“缺位”的保障性住房是手段中的重點，房地產政策重點也再次回到保障房方面。

　　2007年，國務院頒布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能，建立和健全廉租房保障，規范和改進經適房管理，多渠道解決城市低收入家庭的住房困難。

　　此后，2008年，在國務院下發了《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，重點提出要加大保障性住房建設力度后，各部委相繼出臺《經濟適用住房開發貸管理辦法》《關于廉租住房、經濟適用住房和住房租賃有關的稅收政策的通知》、《關于加強廉租房質量管理的通知》、《2008年廉租住房工作計劃》等等一系列對保障性住房的規劃、管理和相關支持。

　　到了2010年，保障房發展到了“加速期”。2010年4月17日，國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》指出加快保障性安居工程建設，確保計劃580萬套保障房開工建設，當年實際開工590萬套。同年底的“中央經濟工作會議”提出“要加快推進住房保障體系建設，加大保障性安居工程建設力度，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系”。2011年3月6日，在“十一屆全國人大四次會議記者會”上，國家發改委透露“未來五年要建設城鎮保障性安居工程3600萬套，今年1000萬套，明年1000萬套，后面三年還有1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。”兩年間，保障性住房的概念在經適房與廉租房之外進行擴圍，推動棚戶區改造與公租房。

　　時到今日，保障房發展方向已從經濟適用房、廉租房、限價房轉向公租房。記者了解到，包括北京、重慶等城市在內的地方政府，已開始著手匯總現有本級政府出臺的各項保障性住房的通知、文件，進行保障性安居工程的“地方立法”。其中，多種保障性住房品類向公共租賃住房“并軌”的趨勢，十分明顯。

　　浙江省日前出臺《關于加強保障性安居工程建設和管理的實施意見》(下稱《意見》)，明確將公租房作為實施城鎮住房保障的主要形式，采取多種方式加大公租房有效供應，逐步滿足公眾基本住房需求。

　　從“思想”到“速度”，保障性住房已進行了多次自我超越。自保障性住房被提出到現在，保障房建設的發展速度發生了天翻地覆的變化。保障性住房已從之前的“小打小鬧”的試點，真正轉變為使人民安居樂業不可或缺的一部分。

　　2007年，中央開始加大力度建保障房。2011年，保障房提速，建房任務從前一年的570萬套，提至1000萬套。國務院副總理李克強在《求是》上發文稱，中國住房體系要堅持“兩條腿走路”。

　　“從發展速度可以看出作為住房體系支柱腿的保障性住房在中央層面的地位越來越重。”住建部政策研究中心副主任王玨林表示，在主打社會民生保障的今天，保障性住房從2010年起進入到“飛”時代。

　　數據顯示，2011年全國開工建設保障性住房和棚戶區改造住房1000萬套，比上年增長70%以上，創歷年之最。而投資方面變化更為明顯，2009年用于保障性住房的資金有550.56億元，比2008年增加368.66億元，增幅達202.7%，2010年中央補貼資金再次增至632億元，比2009年81 .44億元，增長14 .8%。2011年達到最高峰，中央財政投入1522億元進行保障房建設，且從財政部等相關部門預算來看，2012年財政補貼還將繼續增加。

　　與此同時，自2011年起，從中央到地方，層層簽訂責任書，保障房建設只能按時間完成，不得拖延，否則要追究責任。2011年1000萬套保障房都如期全部開工。在我國，以這樣的力度推行一項決策還不多見，可見中央決心之大。

　　王玨林表示，保障房建設越來越具針對性。在“十二五”規劃提出后，中央要求各地政府必須將建設保障性住房列入公布每年計劃，并將納入政府重點日志日程中，同時在土地經費方面給予的經費保證。各地也相繼出臺保障性住房的建設標準、分配標準。

　　的確，為支持保障房建設，近年政府相繼出臺了一系列涉及土地供應、金融、稅費優惠等方面政策，力度逐步加大，與之前扶持政策不同的是，措施更加具體，更強調落實。

　　“標準越具體，百姓的保障就越全面。”王玨林認為，正是因為這些硬性標準，使保障房的發展越來越符合實際，真正給百姓帶來安居樂業。

　　的確，這些優惠，實實在在的體現在百姓身上。例如杭州公租房，強調公租房租金實行動態管理，每兩年調整一次，同時根據土地等級不同實行差別化租金，不對公租房租金“一刀切”。另外，在政府定價的基礎上，若持有有效期內《杭州市城市低收入家庭認定證明(住房保障專用)》、并成功申請到公租房的家庭，從今年4月1日起，租住公租房的租金還可獲30%至50%減免。在設施方面，保障房內配備相應功能的家具以及家用電器、設施，做到拎包入住。

　　事實上，保障性住房在肩負“住房保障”與“住房市場調控”兩方面背景下，住房保障也被賦予了“保增長、促民生”的雙重含義。因此，保障房不再僅僅是社會保障的工具，而是已然成為拉動內需，推動我國發展的“經濟推動機”。

　　從“速度”到“地位”，保障房建設成為拉動經濟增長的重要方面。由于我國正處于城鎮化進程當中，發展潛力巨大，因此，商品房的發展已不能解決全部城市新增人口住房問題。

　　“在商品房房價高企的客觀情況下，解決城市新增人口住房問題，最主要的措施應該是發展保障性住房。”齊驥表示，從宏觀經濟意義上看，商品房調控與保障房政策具有明顯的對沖效應，對投資負面影響會部分抵消，而對房價的遏制則是疊加的。保障房投資力度加大，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價調整的政策目標；同時減少來自剛性需求的恐慌性需求；有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，使上升趨勢得到更好的延續。大規模推進保障房工程，有利于擴大內需，保持經濟平穩健康發展。

　　“擴大內需，調整結構，轉變方式，將是今后一個時期我國經濟發展的中心任務。從我國的實際出發，借鑒國外的經驗，特別要把擴大內需作為改變經濟發展方式的重要途徑和著力點，保障性安居工程一頭連著發展，一頭連著民生，行業關聯度高，帶動力強，對擴內需、調結構、轉方式都有促進作用。”齊驥表示。

　　聶梅生認為，實施保障性工程，可以發揮城市效應，發揮房地產產業鏈條效應，帶動大量社會資金投入住房建設，促進與住房相關的產業發展。而廣大中低收入家庭通過低成本實現住有所居，將進一步增強他們的消費信心，提高他們的消費能力，從而擴大其他方面的消費。

　　與此同時，大規模推進保障性安居工程，有利于房價的合理回歸，轉變房地產產業的發展方式。聶梅生指出，近幾年來，我國住房供需矛盾較為突出，給群眾改善住房條件帶來很大的壓力，成為社會上普遍關注的一個熱點矛盾。大規模推進保障性安居工程向市場發出明確的信號，分流市場的需求，增加市場的供應，對穩定住房價格、穩定群眾預期起到了鎮靜劑的作用。