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　　2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”。城鎮(zhèn)化是中國(guó)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展的方向。

　　近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)是地方政府采取城市改造或?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地等方式，再通過(guò)出讓土地獲取高額可支配政府財(cái)力的行為，通俗地說(shuō)即所謂“土地財(cái)政”。“這樣的土地財(cái)政容易造成侵犯農(nóng)民利益、增加社會(huì)矛盾等問(wèn)題，還被有些人認(rèn)為是推高房?jī)r(jià)的主要原因。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室研究員汪德華對(duì)記者說(shuō)。

　　在追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)下，地方政府開(kāi)始注重以城市為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以土地為資本金，借助金融系統(tǒng)的信貸擴(kuò)大了城市建設(shè)的資金規(guī)模。“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”的融資機(jī)制，是地方政府經(jīng)營(yíng)城市的主要手段。汪德華認(rèn)為，這種融資機(jī)制既給城鎮(zhèn)建設(shè)飛速發(fā)展提供了強(qiáng)大的資金支持，也使得以房?jī)r(jià)高企為代表的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越難以承受。

　　城市建設(shè)融資機(jī)制需改革

　　“中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了必須重視質(zhì)量的新階段，這一階段政府應(yīng)該推進(jìn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)全覆蓋和均等化，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受同等公共服務(wù)的項(xiàng)目和范圍，使農(nóng)民工的公共服務(wù)水平不斷得到改善。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受記者采訪時(shí)表示。

　　事實(shí)上，大多觀點(diǎn)均認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)引擎。據(jù)國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)所課題組專家研究表明，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求，社會(huì)保障和市政公共設(shè)施支出共計(jì)將超過(guò)30萬(wàn)億元。其中，到2020年，相關(guān)社會(huì)保障支出大約需要15萬(wàn)億-20萬(wàn)億，甚至更高；隨著城鎮(zhèn)人口的增加，市政公共設(shè)施的建設(shè)包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、水熱氣供應(yīng)、道路橋梁等，這部分資金需求約為16萬(wàn)億左右。

　　巨額資金需求帶來(lái)投資機(jī)會(huì)。不過(guò)，投資需求雖然巨大，但是還沒(méi)有形成適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化融資機(jī)制，僅以地方政府財(cái)政投資將難以完成這個(gè)巨大任務(wù)。如果不能解決城鎮(zhèn)化中的資金需求問(wèn)題，不僅可能會(huì)出現(xiàn)大量城市貧民，還會(huì)使城市病更加嚴(yán)重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城鎮(zhèn)的生活質(zhì)量，喪失城鎮(zhèn)化的本來(lái)含義。李鐵認(rèn)為，要避免這些問(wèn)題，則必須通過(guò)融資機(jī)制的改革。

　　在過(guò)去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量人口涌入了大城市和特大城市，一方面推動(dòng)了城市的建設(shè)與發(fā)展，另一方面也帶來(lái)了城市病等諸多問(wèn)題。

　　李鐵認(rèn)為，如果讓農(nóng)民工全部進(jìn)入現(xiàn)有大城市和特大城市，對(duì)本已超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的大城市和特大城市無(wú)疑將會(huì)雪上加霜，而且大城市和特大城市較高的成本門檻也會(huì)將大多數(shù)農(nóng)民工排斥在外。另外，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，大城市和特大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾向于資金密集和技術(shù)密集，對(duì)吸納農(nóng)民工就業(yè)的勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展興趣也并不高。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化水平存在著空間上的不平衡，這既表現(xiàn)在規(guī)模層面，也表現(xiàn)在區(qū)域?qū)用妗�從�?guī)模層面看，大城市建設(shè)速度快、水平高、資金充裕，而且交通、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施的樞紐重要節(jié)點(diǎn)也主要分布于大城市，目前已經(jīng)基本成型。與此同時(shí)，中小城鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)速度緩慢、層次相對(duì)較低、資金缺乏，而且交通、能源的二級(jí)網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)節(jié)點(diǎn)建設(shè)主要分布于中小城鎮(zhèn)，目前正處于起步階段。從區(qū)域?qū)用婵矗�城�?zhèn)化呈現(xiàn)“東高西低”的階梯狀格局。

　　隨著農(nóng)民工年齡的增長(zhǎng)，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的比重不斷上升。這就意味著，政策的取向應(yīng)當(dāng)是加大對(duì)中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持力度，特別是承接吸納勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的小城市和中心鎮(zhèn)的支持。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍也認(rèn)為，現(xiàn)階段，與大、中城市相比，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，比進(jìn)入大、中城市付出的機(jī)會(huì)成本要低，退出成本也低。以城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展可以把城鄉(xiāng)市場(chǎng)較好地連接起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和中、小企業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，中西部的建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，可以使農(nóng)民就近得到非農(nóng)收入，并不需支付很大的轉(zhuǎn)移成本。

　　他認(rèn)為，中國(guó)絕不能走西方在殖民地國(guó)家搞的激進(jìn)城市化道路，中國(guó)不應(yīng)該以城市化來(lái)消滅農(nóng)村，而必須促進(jìn)城鄉(xiāng)融合多樣化。

　　“我們要走的是城鎮(zhèn)化道路，而這個(gè)城鎮(zhèn)化道路包括了一系列的反思和政策重新調(diào)整，也就是，我們要靠新農(nóng)村建設(shè)，用政府看得見(jiàn)的手，去把投資，特別是公共投資、基本建設(shè)投資返還到農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)育中小企業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不走大城市超前發(fā)展的道路”，溫鐵軍認(rèn)為。在新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)過(guò)程中，存在著較大的投資空間，未來(lái)必須創(chuàng)新融資渠道，建立與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的金融體系。

　　城鎮(zhèn)化融資新機(jī)制：公、商結(jié)合

　　以新型城鎮(zhèn)化為主要?jiǎng)恿Φ慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在巨大的投資空間，然而，與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資均受到資金限制。無(wú)論是保障性住房建設(shè)，還是普通公路建設(shè)，無(wú)論是市政設(shè)施建設(shè)和改造，還是養(yǎng)老院建設(shè)，都不得不面對(duì)一個(gè)共同的難題——“缺錢”。

　　目前我國(guó)以“土地財(cái)政”和“地方融資平臺(tái)”為主的融資機(jī)制難以適應(yīng)以城鎮(zhèn)化為驅(qū)動(dòng)力、以長(zhǎng)期資金需求為特征的新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。汪德華指出， “土地財(cái)政”和“地方融資平臺(tái)”的城市建設(shè)融資機(jī)制，存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：

　　首先，這套融資機(jī)制使得地方政府的城市建設(shè)資金幾乎在財(cái)政體外循環(huán)，正常的預(yù)算以及財(cái)政管理程序無(wú)法發(fā)揮作用，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費(fèi)、腐敗，以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。

　　其次，這套融資機(jī)制造成不公平待遇。“從現(xiàn)實(shí)看，房?jī)r(jià)中包含的土地出讓收入越來(lái)越高，收入較低人群受資金約束購(gòu)房時(shí)間推遲。高收入人群甚至可能通過(guò)投機(jī)性或投資性購(gòu)買房產(chǎn)獲取額外收益，使得問(wèn)題更加惡化。”

　　此外，地方政府尤其是中小城鎮(zhèn)、中西部地區(qū)的地方政府，其融資能力有限，傳統(tǒng)的以土地?fù)Q公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式難以為繼，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)較高。

　　積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是我國(guó)“十二五”期間主要發(fā)展方向。如何解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的融資問(wèn)題，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)在財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院年會(huì)上說(shuō)，“如果說(shuō)工業(yè)化投資中大部分是商業(yè)性投資，因此可以用商業(yè)性資金去對(duì)應(yīng)的話，城鎮(zhèn)化投資相當(dāng)多的是兼有私人性、兼有公共性的投資。比如污水處理廠、自來(lái)水廠、濕地，更廣泛一點(diǎn)是醫(yī)院、衛(wèi)生設(shè)施等等都屬于城鎮(zhèn)化投資。”

　　李揚(yáng)表示，我國(guó)正從工業(yè)化投資為主逐漸轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化投資，這個(gè)轉(zhuǎn)化從融資角度來(lái)說(shuō)，最大的一個(gè)變化就是投資的對(duì)象性質(zhì)發(fā)生了變化。對(duì)于參與城鎮(zhèn)化投資而言，既不應(yīng)是完全私人的，也不應(yīng)是完全公共的。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)投資不能由財(cái)政單獨(dú)承擔(dān)，也不能由金融部門單獨(dú)承擔(dān)，必須應(yīng)該是財(cái)政和金融兩個(gè)部門，公共資金和商業(yè)性資金配合，才能構(gòu)成一個(gè)完整的有效的支持財(cái)政化的融資體系。

　　啟動(dòng)市政債是新融資機(jī)制的關(guān)鍵

　　中國(guó)城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城市生活人口將以億為單位繼續(xù)增加，城市建設(shè)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大以及市政設(shè)施的內(nèi)部改良，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真正市民化需要大幅增加公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施，這些都離不開(kāi)巨額資金的支持，離不開(kāi)融資機(jī)制的創(chuàng)新。

　　汪德華指出，從發(fā)達(dá)國(guó)家歷史來(lái)看，財(cái)政、信貸、證券是市政建設(shè)的三種主要融資方式，這三種方式會(huì)長(zhǎng)期共存，相互配合。針對(duì)現(xiàn)行融資機(jī)制導(dǎo)致的諸多社會(huì)問(wèn)題，一些專家紛紛指出應(yīng)改變當(dāng)前中央地方財(cái)力分配，以此增加公共財(cái)政資金對(duì)城市建設(shè)的投入。但事實(shí)上，2011年中央實(shí)際使用的財(cái)力比例僅占全國(guó)的16%，從地方集中的財(cái)力主要還是回到地方去用。“這說(shuō)明，依現(xiàn)行財(cái)政格局來(lái)看，中國(guó)公共財(cái)政資金需要擔(dān)負(fù)建設(shè)社會(huì)福利體系的重任，很難滿足巨額市政建設(shè)資金的需要。”

　　汪德華建議，根據(jù)當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的需要，應(yīng)是推廣房產(chǎn)稅抑制土地財(cái)政，同時(shí)盡快啟動(dòng)市政債，多管齊下為城市建設(shè)融資。“具體說(shuō)來(lái)，以保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅抑制住房投機(jī)、投資需求，在市場(chǎng)機(jī)制作用之下這將制約土地財(cái)政的增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)從土地財(cái)政到房產(chǎn)稅的部分轉(zhuǎn)換。”

　　汪德華認(rèn)為，市政債是城鎮(zhèn)化建設(shè)新型融資機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化大局的必要改革。原因有三：首先，采用市政債為城市建設(shè)融資符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也符合中國(guó)國(guó)情。其次，“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”融資方式，其運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)是市政建設(shè)項(xiàng)目能帶來(lái)顯性回報(bào)，如地鐵帶來(lái)的周邊地價(jià)上升，進(jìn)而不斷上漲的土地純收益能用于償還債務(wù)等。最后，現(xiàn)有“地方融資平臺(tái)”具有項(xiàng)目打包貸款、財(cái)政資金償還等類似于市政債的性質(zhì)，兩者的差別在于市政債利用了公開(kāi)資本市場(chǎng)，地方融資平臺(tái)僅是單個(gè)銀行與政府之間的交易。

　　“但未來(lái)城市建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是眾多無(wú)法帶來(lái)顯性回報(bào)的項(xiàng)目，如地下水利、環(huán)保等。拆遷成本的快速上漲，也使得‘土地財(cái)政’能提供的資本金越來(lái)越少。這一切都表明，即使不考慮現(xiàn)有融資方式所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，其運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)也逐步喪失，必須要靠以一般稅收為償還基礎(chǔ)的市政債來(lái)替代。”汪德華如是說(shuō)。