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國務院關于“十四五”新型城鎮化實施方案的批復

國函〔2022〕52號
 

國家發展改革委：

你委《關于報送〈“十四五”新型城鎮化實施方案〉（送審稿）的請示》（發改規劃〔2021〕1940號）收悉。現批復如下：

一、原則同意《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《方案》），請認真組織實施。

二、《方案》實施要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，以推動城鎮化高質量發展為主題，以轉變城市發展方式為主線，以體制機制改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，持續促進農業轉移人口市民化，完善以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，推動城市健康宜居安全發展，推進城市治理體系和治理能力現代化，促進城鄉融合發展，為全面建設社會主義現代化國家提供強勁動力和堅實支撐。

三、各省、自治區、直轄市人民政府要加強組織領導，明確責任分工，完善工作機制，細化任務舉措，將《方案》明確的重要任務和改革舉措與本地區“十四五”時期經濟社會發展緊密銜接，確保將各項目標任務和政策措施落到實處。《方案》實施中涉及的重要政策、重大工程、重點項目要按規定程序報批。

四、各有關部門要根據職責分工，加強協調配合，加大指導支持力度，形成推動新型城鎮化的政策合力。充分發揮城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度作用，統籌推進重大事項，推動解決《方案》實施中的重大問題。國家發展改革委要加強綜合協調，及時跟蹤《方案》實施進展情況，適時總結推廣典型經驗。重大事項及時向黨中央、國務院報告。

國務院
2022年5月31日

“十四五”新型城鎮化實施方案

為深入貫徹《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，明確“十四五”時期深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略的目標任務和政策舉措，制定本實施方案。

一、發展基礎

（一）主要進展。“十三五”以來，新型城鎮化取得重大進展，城鎮化水平和質量大幅提升，2020年末全國常住人口城鎮化率達到63.89%，戶籍人口城鎮化率提高到45.4%。農業轉移人口市民化成效顯著，戶籍制度改革取得歷史性突破，1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標順利實現，居住證制度全面實施，基本公共服務覆蓋范圍和均等化水平顯著提高。城鎮化空間格局持續優化，“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，中心城市和城市群成為帶動全國高質量發展的動力源，京津冀、長三角、珠三角等城市群國際競爭力顯著增強，城市規模結構進一步優化，2020年末城市數量增至685個。城市可持續發展能力持續增強，城市發展方式加快轉變，基礎設施和公共服務明顯改善，生態環境質量不斷提升，城鎮棚戶區住房改造開工超過2300萬套，城市軌道交通運營里程超過7000公里，新型城市建設步伐加快。城鄉融合發展體制機制和政策體系基本確立，城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置穩步推進，城鄉居民收入比不斷縮小。

（二）發展形勢。“十四五”時期，城鎮化發展面臨的問題挑戰和機遇動力并存。一方面，城鎮化質量有待進一步提升，戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實，城鎮基本公共服務尚未覆蓋全部常住人口，城市群一體化發展體制機制尚不健全，大中小城市發展協調性不足，超大城市規模擴張過快，部分中小城市及小城鎮面臨經濟和人口規模減少，城市發展韌性和抗風險能力不強，城市治理能力亟待增強，城鄉融合發展任重道遠。另一方面，我國仍處在城鎮化快速發展期，城鎮化動力依然較強；京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略深入實施，城市群和都市圈持續發展壯大；城市物質技術基礎不斷強化，滿足城市居民對優質公共服務和生態環境、健康安全等需求的能力日益增強，城市可持續發展的客觀條件更為堅實。要破解問題、應對挑戰、緊抓機遇、釋放動力，推進新型城鎮化不斷向縱深發展。

二、總體要求

（三）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，以推動城鎮化高質量發展為主題，以轉變城市發展方式為主線，以體制機制改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，持續促進農業轉移人口市民化，完善以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，推動城市健康宜居安全發展，推進城市治理體系和治理能力現代化，促進城鄉融合發展，為全面建設社會主義現代化國家提供強勁動力和堅實支撐。

（四）工作原則。堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持新發展理念、堅持改革創新、堅持系統觀念，注重把握以下工作原則。

——統籌謀劃、協同推進。堅持全國一盤棋，強化頂層設計和規劃引領，注重全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，增強制度銜接、任務協同和政策配套，更好發揮中央和地方兩個積極性，凝聚各方力量、形成工作合力。

——因地制宜、分類施策。根據各地資源稟賦、要素條件和經濟社會發展基礎，考慮城鎮化發展階段的差異性，找準城市群和大中小城市各自發展定位，實施有針對性的任務舉措，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

——積極探索、重點突破。尊重基層首創精神，加大改革探索力度，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，著眼農業轉移人口市民化、城市群一體化、城市治理、城鄉融合發展等重點領域和關鍵環節，不斷完善體制機制和政策體系。

——穩妥有序、守住底線。循序漸進、久久為功，盡力而為、量力而行，合理確定時序和步驟，劃定落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，保護延續歷史文脈，嚴控地方政府債務風險，防止資本無序擴張，加強公共安全保障，優化應急管理體系，防范化解重大風險隱患。

（五）主要目標。到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。“兩橫三縱”城鎮化戰略格局全面形成，城市群承載人口和經濟的能力明顯增強，重點都市圈建設取得明顯進展，軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區基本建成。超大特大城市中心城區非核心功能有序疏解，大中城市功能品質進一步提升，小城市發展活力不斷增強，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。城市可持續發展能力明顯增強，城鎮開發邊界全面劃定，新增建設用地規模控制在2950萬畝以內，城市內澇治理取得明顯成效，城市燃氣等管道老化更新改造深入推進，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質量優良天數比率提高到87.5%，城市建成區綠化覆蓋率超過43%。系統完備、科學規范、運行有效的城市治理體系基本建立，治理能力明顯增強。

三、加快農業轉移人口市民化

堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，存量優先、帶動增量，穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化質量。

（六）深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁。全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，提高戶籍登記和遷移便利度。依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。

（七）完善城鎮基本公共服務提供機制。建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。省級政府依照國家基本公共服務標準，細化完善并定期調整本地區基本公共服務標準，按照常住人口規模和服務半徑統籌基本公共服務設施布局。提高居住證持有人義務教育和住房保障等的實際享有水平，探索實施電子居住證改革。

（八）提高農業轉移人口勞動技能素質。聚焦智能制造、信息技術、醫療照護、家政、養老托育等用工矛盾突出的行業和網約配送、直播銷售等新業態，持續大規模開展面向新生代農民工等的職業技能培訓。推動公共實訓基地共建共享，支持職業技能培訓線上平臺建設。探索通過社保卡為符合條件的農民工發放電子培訓券。擴大職業院校面向農業轉移人口的招生規模，探索通過技能水平測試等對農民工進行學歷教育學分認定。提高職業院校課程設置與市場需求的契合度，加快培育“雙師型”教師隊伍。

（九）強化隨遷子女基本公共教育保障。保障隨遷子女在流入地受教育權利，以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍。根據人口流動實際調整人口流入流出地區教師編制定額，加大人口集中流入城市義務教育階段學位供給。逐步將農業轉移人口納入流入地中等職業教育、普通高中教育、普惠性學前教育保障范圍。

（十）鞏固提高社會保險統籌層次和參保覆蓋率。推進全民參保計劃，實現社會保險法定人群全覆蓋。穩步推進基本養老保險全國統籌。做實基本醫療保險市級統籌，推動省級統籌。推進實現失業保險省級統籌，鞏固完善工傷保險省級統籌，實施新就業形態就業人員職業傷害保障辦法。逐步放開放寬居民在常住地或就業地參加社會保險的戶籍限制。加強社會保險、基本醫療保險關系轉移接續，完善全國統一的社會保險和醫療保障信息服務平臺。加強執法監督，全面落實企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用的責任。支持有條件的地區有序推進居住證持有人在常住地申辦最低生活保障。

（十一）強化農民工勞動權益保障。建立勞動者平等參與市場競爭的就業機制，逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業的不合理限制或就業歧視，增強勞動力市場包容性。強化勞務派遣用工監管，加強對勞動密集型企業和中小微企業的勞動用工指導，建立新就業形態勞動者勞動權益保障機制。完善欠薪治理長效機制，持續推進根治拖欠農民工工資工作。引導法律援助機構為農民工提供支付勞動報酬、給予社保待遇、工傷賠償等法律援助服務。在城市管理和綜合執法過程中對外來人口、本地人口一視同仁。引導農民工參加群團組織，開展工會、共青團、婦聯關愛幫扶農民工及隨遷家屬活動。

（十二）完善農業轉移人口市民化配套政策。健全中央和省級財政農業轉移人口市民化獎勵機制，建立財政、發改、公安等部門工作協同機制，中央財政和省級財政分別對吸納跨省域、跨市域農業轉移人口落戶多的地區給予支持。加大中央財政均衡性轉移支付中非戶籍常住人口因素權重。推動中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶多的城市傾斜，中央財政在安排城市基礎設施建設、保障性住房等資金時，對吸納農業轉移人口多的地區給予適當支持，省級政府制定實施相應配套政策。各級國土空間規劃編制修訂充分考慮人口規模因素特別是進城落戶人口數量，科學測算和合理安排城鎮新增建設用地規模，在人口集中流入地區優先保障義務教育校舍建設和保障性住房建設用地需求。

四、優化城鎮化空間布局和形態

提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

（十三）分類推動城市群發展。增強城市群人口經濟承載能力，建立健全多層次常態化協調推進機制，打造高質量發展的動力源和增長極。深入實施京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，加快打造世界一流城市群。積極推進成渝地區雙城經濟圈建設，顯著提升經濟實力和國際影響力。實施長江中游、北部灣等城市群發展“十四五”實施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原等城市群發展。引導哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群穩步發展。構筑城市間生態和安全屏障，構建布局合理、功能完備的城鎮體系，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。加強城市群對周邊欠發達地區、革命老區、邊境地區、生態退化地區、資源型地區、老工業城市等特殊類型地區發展的輻射帶動。

（十四）有序培育現代化都市圈。依托超大特大城市及輻射帶動能力強的Ⅰ型大城市，以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為導向，以1小時通勤圈為基本范圍，培育發展都市圈。編制實施都市圈發展規劃及重點領域專項規劃，建立健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的同城化推進機制。提高都市圈交通運輸連通性便利性，統籌利用既有線與新線因地制宜發展城際鐵路和市域（郊）鐵路，有序發展城市軌道交通，構建高速公路環線系統，打通各類未貫通公路和“瓶頸路”，推動市內市外交通有效銜接和軌道交通“四網融合”，有序推進城際道路客運公交化運營。引導都市圈產業從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈式配套，推動產業園區和創新基地合作共建。鼓勵都市圈社保和落戶積分互認，統籌布局新建大型公共服務設施，促進教育醫療資源共享。

（十五）健全城市群和都市圈協同發展機制。在城市群和都市圈內探索經濟管理權限與行政區范圍適度分離，建立跨行政區利益共享和成本共擔機制。鼓勵機場港口等運營企業以資本為紐帶，采取共同出資、互相持股等市場化方式，提高資源利用效率和管理服務水平。支持在跨行政區合作園區聯合成立管委會、整合平臺公司，協作開展開發建設運營，允許合作園區內企業自由選擇注冊地。建立市場監管協調機制，統一監管標準，推動執法協作及信息共享。建立完善橫向生態保護補償機制，推動大氣、水等污染聯防聯治。探索跨行政區開展能源、通訊、應急救援等服務，建立健全自然災害、公共衛生等重大突發事件和重要輸電通道安全風險聯防聯控機制。探索經濟統計分算方式。率先在都市圈推動規劃統一編制實施，探索土地、人口等統一管理。

（十六）推動超大特大城市轉變發展方式。統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，轉變超大特大城市開發建設方式，積極破解“大城市病”，推動超大特大城市瘦身健體。科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度。有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源。優化提升中心城區功能，增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領功能，率先形成以現代服務業為主體、先進制造業為支撐的產業結構，提高綜合能級與國際競爭力。高質量高標準推進國家級新區規劃建設，充分發揮引領示范作用。完善郊區新城功能，引入優質資源、促進產城融合，強化與中心城區快速交通連接，實現組團式發展。加強超大特大城市治理中的風險防控，增強能源安全保障能力，結合實際加大糧油肉菜等生活必需品和疫情防控、抗災救災應急物資及生產供應配送等相關設施保障投入。

（十七）提升大中城市功能品質。充分發揮資源和產業優勢，承接符合自身功能定位、發展方向的超大特大城市產業轉移和功能疏解，推動制造業差異化定位、規模化集群化發展，因地制宜建設先進制造業基地、商貿物流中心和區域專業服務中心，夯實實體經濟發展基礎。完善對外交通通道及設施，增強區域交通樞紐或節點功能。優化公共設施布局和功能，支持三級醫院和高等學校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，積極拓展綠化空間，營造現代時尚的消費場景，提升城市生活品質。支持中西部有條件的地區培育發展省域副中心城市，引導人口經濟合理分布。

（十八）增強小城市發展活力。依托資源稟賦和區位條件，推動要素條件良好、產業基礎扎實、發展潛力較大的小城市加快發展，培育發展特色優勢產業，持續優化公共服務供給，增強要素集聚能力、產業承接能力和人口吸引力。順應城市興衰規律，順勢而為、因勢利導，引導人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源向城區集中。支持資源枯竭城市因地制宜發展接續替代產業，加強民生保障和救助扶助。

（十九）推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。順應縣城人口流動趨勢，選擇一批條件好的縣城重點發展，因地制宜補齊短板弱項，增強綜合承載能力，滿足農民到縣城就業安家需要。推進縣城產業配套設施提質增效，完善產業平臺、商貿流通、消費平臺等配套設施。推進市政公用設施提檔升級，健全市政交通、市政管網、防洪排澇、防災減災設施，加強數字化改造，實施老舊小區改造。推進公共服務設施提標擴面，健全醫療衛生、教育、養老托育、文化體育、社會福利設施。推進環境基礎設施提級擴能，建設垃圾、污水收集處理設施，加強低碳化改造，打造藍綠公共空間。推進縣鄉村功能銜接互補，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，增強縣城對鄉村的輻射帶動能力。更好發揮財政性資金作用，引導金融機構和央企等大型企業加大投入力度。高質量完成120個縣城建設示范地區示范任務。

（二十）分類引導小城鎮發展。堅持規模適度、突出特色、強化功能，因地制宜發展小城鎮。支持大城市周邊小城鎮充分對接城市需求，加強規劃統籌、功能銜接和設施配套，發展成為衛星鎮。支持具有區位優勢或獨特資源的小城鎮強化要素資源配置，發展成為先進制造、交通樞紐、商貿流通、文化旅游等專業功能鎮。支持遠離城市的小城鎮完善基礎設施和公共服務，增強服務鄉村、帶動周邊功能，發展成為綜合性小城鎮。推進大型易地扶貧搬遷安置區新型城鎮化建設。

（二十一）優化邊境地區城鎮布局。構建以邊境地級市為帶動、邊境縣城和口岸為依托、抵邊村鎮為支點的邊境城鎮體系。重點支持滿洲里、寬甸、琿春、綏芬河、東興、騰沖、米林、塔城、可克達拉等邊境城鎮提升承載能力。建設里孜、黑河、同江、黑瞎子島口岸，改造提升吉隆、樟木、磨憨、霍爾果斯、阿拉山口、滿洲里、二連浩特、瑞麗、友誼關、紅其拉甫、甘其毛都、策克、吐爾尕特、伊爾克什坦口岸，持續優化口岸服務能力。推進沿邊重點開發開放試驗區建設。強化疫情防控和公共衛生重大突發事件應對處置，嚴格實施邊境地區防疫措施，筑牢外防輸入防線。

（二十二）強化綜合交通運輸網絡支撐。基本貫通綜合運輸大通道，提高鐵路和高速公路城市覆蓋率。建設城市群一體化交通網，加快推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區城際鐵路和市域（郊）鐵路建設，有序推進成渝地區雙城經濟圈和其他重點城市群多層次軌道交通建設，到2025年新增城際鐵路和市域（郊）鐵路運營里程3000公里，基本實現主要城市間2小時通達。系統布局和優化完善樞紐機場、支線機場、通用機場和貨運機場，實現市地級行政中心60分鐘到運輸機場覆蓋率達到80%。建設綜合交通樞紐集群，優化綜合交通樞紐城市功能，打造一體化綜合客運樞紐系統，推動新建樞紐布局立體換乘設施，鼓勵同臺換乘，實施既有樞紐換乘設施便捷化改造。發展旅客聯程運輸和貨物多式聯運，推廣全程“一站式”、“一單制”服務，降低物流成本、提高物流效率。

五、推進新型城市建設

堅持人民城市人民建、人民城市為人民，順應城市發展新趨勢，加快轉變城市發展方式，建設宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文城市。

（二十三）增加普惠便捷公共服務供給。科學布局義務教育學校，推進優質教育資源均衡配置，提高公辦義務教育規模占比，鼓勵建設九年一貫制學校，加強普通高中建設。逐步提升公立醫院醫療水平，增強基層醫療衛生機構診療能力，組建緊密型城市醫療集團。提高公辦養老機構服務水平，推動黨政機關和國有企事業單位的培訓療養機構轉型發展養老服務，支持民辦養老機構健康發展，推進醫養結合，擴大護理型床位供給。擴大3歲以下嬰幼兒托位供給，支持社會力量發展托育服務設施。嚴格落實城鎮小區配套園政策，大力發展公辦幼兒園，扶持民辦幼兒園提供普惠性服務，增加普惠性幼兒園學位數量。推進公共設施適老化適幼化改造，完善無障礙環境建設。按照每百戶居民擁有不低于30平方米建筑面積標準，優化社區綜合服務設施。統籌發展生活性服務業，開展高品質生活城市建設行動，打造城市一刻鐘便民生活圈。

（二十四）健全市政公用設施。優化公交地鐵站點線網布局，完善“最后一公里”公共交通網絡。按照窄馬路、密路網、微循環方式，構建級配合理的城市路網體系，完善機動車道、非機動車道、人行道“三行系統”，改善行人過街設施。完善以配建停車場為主、路外公共停車場為輔、路內停車為補充的停車設施體系，推進居住小區和機構停車位錯時共享，在人流密集的公共場所增加非機動車停放設施。優化公共充換電設施建設布局，完善居住小區和公共停車場充電設施，新建居住小區固定車位全部建設充電設施或預留安裝條件。推進水電氣熱信等地下管網建設，因地制宜在新城新區和開發區推行地下綜合管廊模式，推動有條件城市路面電網和通信網架空線入廊入地。加強城市景觀照明節約用電管理和用能清潔化。

（二十五）完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，夯實城市政府主體責任，穩地價、穩房價、穩預期。建立住房和土地聯動機制，實施房地產金融審慎管理制度，支持合理自住需求，遏制投資投機性需求。培育發展住房租賃市場，盤活存量住房資源，擴大租賃住房供給，完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。加快住房租賃法規建設，加強租賃市場監管，保障承租人和出租人合法權益。完善住房保障基礎性制度和支持政策，有效增加保障性住房供給。以人口流入多的大城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。單列租賃住房用地供應計劃，主要利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。改革完善住房公積金制度，健全繳存、使用、管理和運行機制。

（二十六）有序推進城市更新改造。重點在老城區推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造為主要內容的城市更新改造，探索政府引導、市場運作、公眾參與模式。開展老舊小區改造，推進水電路氣信等配套設施建設及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修，促進公共設施和建筑節能改造，有條件的加裝電梯，打通消防通道，統籌建設電動自行車充電設施，改善居民基本居住條件。基本完成大城市老舊廠區改造，推動一批大型老舊街區發展成為新型文旅商業消費集聚區，因地制宜將一批城中村改造為城市社區或其他空間。注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹。

（二十七）增強防災減災能力。系統排查災害風險隱患，健全災害監測體系，提高預警預報水平。采取搬遷避讓和工程治理等手段，防治山洪、泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地質災害。開展既有重要建筑抗震鑒定及加固改造，新建建筑要符合抗震設防強制性標準。同步規劃布局高層建筑、大型商業綜合體等人員密集場所火災防控設施，在森林、草原與城鎮接駁區域建設防火阻隔帶。合理布局應急避難場所，改進體育場館等公共建筑和設施應急避難功能。完善供水、供電、通信等生命線備用設施，加強應急救災和搶險救援能力建設。建設一批綜合性國家儲備基地，建立地方和企業儲備倉儲資源信息庫，優化重要民生商品、防疫物資及應急物資等末端配送網絡，重點加強突發公共衛生事件應對處置有關應急物資儲備。開展自建房安全專項整治，完善自建房安全體檢制度，嚴厲打擊危及建筑安全的違法違規行為。完善和落實安全生產責任制，建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系。

（二十八）構建公共衛生防控救治體系。加強疾病預防控制機構能力建設，地級市至少建成1個生物安全二級水平實驗室，縣級疾控中心重點提升疫情發現和現場處置能力，基層醫療衛生機構配備從事公共衛生工作的人員。增強救治能力，地級及以上城市建成傳染病醫院或相對獨立的綜合性醫院傳染病區，縣級醫院提高傳染病監測和診治能力，重點加強感染性疾病科和相對獨立的傳染病病區建設。建立疾控機構和醫療機構協同監測機制，提高早期識別和快速報告能力。提升平疫結合能力，預留應急空間，確保新建改建大型公共設施具備快速轉化為救治與隔離場所的條件。

（二十九）加大內澇治理力度。堅持防御外洪與治理內澇并重、工程措施與生態措施并舉，因地制宜基本形成源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急的排水防澇工程體系。老城區改造更新按有關標準補齊防洪排澇基礎設施短板，全面消除歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點；高標準規劃、建設新城區，不再出現“城市看海”現象。治理修復河湖水系，增加雨水調蓄空間。實施排水管網和泵站建設與改造，修復破損失效設施。建設排澇通道，整治河道、湖塘、排洪溝和道路邊溝，確保與管網系統排水能力相匹配。推進雨水源頭減排，因地制宜配套建設雨水集蓄利用設施，增強地面蓄水滲水能力。加強洪水監測預報和調度預演能力建設，完善堤線布置和河流護岸，在山洪易發地區合理建設截洪溝等設施，降低外洪入城風險。

（三十）推進管網更新改造和地下管廊建設。全面推進燃氣管道老化更新改造，重點改造城市及縣城不符合標準規范、存在安全隱患的燃氣管道、燃氣場站、居民戶內設施及監測設施。統籌推進城市及縣城供排水、供熱等其他管道老化更新改造。指導各地在城市老舊管網更新改造等工作中因地制宜協同推進管廊建設，在城市新區根據功能需求積極發展干、支線管廊，合理布局管廊系統，統籌各類管線敷設。加快明確入廊收費政策，多措并舉解決投融資受阻問題。做好統籌協調，優化項目空間布局，合理安排建設時序，避免反復開挖。健全市政公用設施常態化管護機制，確保設施運行穩定安全。

（三十一）增強創新創業能力。強化國家自主創新示范區、高新技術產業開發區、經濟技術開發區等創新功能。推動科研平臺和數據向企業開放，鼓勵大企業向中小企業開放資源、場景和需求。建設成本低、要素全、便利化、開放式的孵化器等眾創空間，支持創新型中小微企業成長。促進特色小鎮規范健康發展。強化對企業研發的政策支持和獎勵。促進創新型應用型技能型人才成長、集聚和發揮作用，完善外籍人才停居留政策。加強公共就業創業服務，為勞動者和企業提供政策咨詢、職業介紹、用工指導等便捷化服務。優化營商環境，全面推行“證照分離”、“照后減證”，簡化企業生產經營審批條件。提高監管效能，實現事前事中事后全鏈條全領域監管。

（三十二）推進智慧化改造。推進第五代移動通信（5G）網絡規模化部署和基站建設，確保覆蓋所有城市及縣城，顯著提高用戶普及率，擴大千兆光網覆蓋范圍。推行城市數據一網通用，建設國土空間基礎信息平臺，因地制宜部署“城市數據大腦”建設，促進行業部門間數據共享、構建數據資源體系，增強城市運行管理、決策輔助和應急處置能力。推行城市運行一網統管，探索建設“數字孿生城市”，推進市政公用設施及建筑等物聯網應用、智能化改造，部署智能交通、智能電網、智能水務等感知終端。依托全國一體化政務服務平臺，推行政務服務一網通辦，提供市場監管、稅務、證照證明、行政許可等線上辦事便利。推行公共服務一網通享，促進學校、醫院、養老院、圖書館等公共服務機構資源數字化，提供全方位即時性的線上公共服務。豐富數字技術應用場景，發展遠程辦公、遠程教育、遠程醫療、智慧出行、智慧街區、智慧社區、智慧樓宇、智慧商圈、智慧安防和智慧應急。

（三十三）加強生態修復和環境保護。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單要求，提升生態系統質量和穩定性。建設生態緩沖帶，保留生態安全距離。持續開展國土綠化，因地制宜建設城市綠色廊道，打造街心綠地、濕地和郊野公園，提高城市生態系統服務功能和自維持能力。加強河道、湖泊、濱海地帶等城市濕地生態和水環境修護，強化河流互濟、促進水系連通、提高水網密度，加強城鎮飲用水水源地保護和地下水超采綜合治理。大力推進城市節水，提高用水效率和效益。基本消除劣V類國控斷面和城市黑臭水體。推進生活污水治理廠網配套、泥水并重，推廣污泥集中焚燒無害化處理，推進污水污泥資源化利用。地級及以上城市因地制宜基本建立分類投放、收集、運輸、處理的生活垃圾分類和處理系統，到2025年城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右。健全危險廢棄物和醫療廢棄物集中處理設施、大宗固體廢棄物綜合利用體系。加強城市大氣質量達標管理，推進細顆粒物（PM2.5）和臭氧（O3）協同控制。加強塑料污染、環境噪聲污染和揚塵污染治理。

（三十四）推進生產生活低碳化。錨定碳達峰碳中和目標，推動能源清潔低碳安全高效利用，有序引導非化石能源消費和以電代煤、以氣代煤，發展屋頂光伏等分布式能源，因地制宜推廣熱電聯產、余熱供暖、熱泵等多種清潔供暖方式，推行合同能源管理等節能管理模式。促進工業、建筑、交通等領域綠色低碳轉型，推進產業園區循環化改造，鼓勵建設超低能耗和近零能耗建筑，推動公共服務車輛電動化替代，到2025年城市新能源公交車輛占比提高到72%。開展綠色生活創建行動，倡導綠色出行和綠色家庭、綠色社區建設，推廣節能產品和新建住宅全裝修交付，建立居民綠色消費獎勵機制。推進統一的綠色產品認證和標識體系建設，建立綠色能源消費認證機制。在60個左右大中城市率先建設完善的廢舊物資循環利用體系。

（三十五）推動歷史文化傳承和人文城市建設。保護延續城市歷史文脈，保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區的歷史肌理、空間尺度、景觀環境，嚴禁侵占風景名勝區內土地。推進長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園建設，加強革命文物、紅色遺址、世界文化遺產、文物保護單位、考古遺址公園保護。推動非物質文化遺產融入城市規劃建設，鼓勵城市建筑設計傳承創新。推動文化旅游融合發展，發展紅色旅游、文化遺產旅游和旅游演藝。根據需要完善公共圖書館等文化場館功能，建設智慧廣電平臺和融媒體中心，完善應急廣播體系。加強全民健身場地設施建設，有序建設體育公園，促進學校體育場館開放。

六、提升城市治理水平

樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領域，提高城市治理科學化精細化智能化水平，推進城市治理體系和治理能力現代化。

（三十六）優化城市空間格局和建筑風貌。發揮發展規劃引領作用，全面完成城市國土空間規劃編制，劃定落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，根據水資源承載能力優化城市空間布局、產業結構和人口規模。優化居住、工業、商業、交通、生態等功能空間布局，適當提高居住用地比例。合理控制老城區開發強度，推動新城新區高質量高標準建設，統籌布局各類市政公用設施和公共服務設施，促進產城融合、職住平衡。建立地下空間開發與運營管理機制，推行分層開發和立體開發。推動開展城市設計，加強城市風貌塑造和管控，促進新老建筑體量、風格、色彩相協調。落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，治理“貪大、媚洋、求怪”等建筑亂象。嚴格限制新建超高層建筑，不得新建500米以上建筑，嚴格限制新建250米以上建筑。

（三十七）提高建設用地利用效率。促進城鎮建設用地集約高效利用，實行增量安排與消化存量掛鉤，嚴格控制新增建設用地規模，推動低效用地再開發。鼓勵地方結合實際劃設工業用地控制線，推進“標準地”出讓改革，健全長期租賃、先租后讓、彈性年期等市場供應體系。提高低效工業用地容積率和單位用地面積產出率，建設城鎮建設用地使用權二級市場。推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業、復合功能用地供給。鼓勵地方完善老舊廠區和城中村存量建設用地用途轉變規則，探索建設用地地表、地下、地上分設使用權。推廣以公共交通為導向的開發（TOD）模式，打造站城融合綜合體，鼓勵軌道交通地上地下空間綜合開發利用。

（三十八）提高街道社區治理服務水平。健全黨組織領導、社區居委會主導、人民群眾為主體，各類組織積極參與，自治、法治、德治相結合的城市基層社會治理體系。堅持黨對基層治理的全面領導，強化和鞏固黨建引領基層治理作用。完善網格化管理服務，依托社區統一劃分綜合網格。推進社區服務標準化，開發協商議事、政務辦理等線上應用，完善社區應急組織體系和工作預案，加強防災減災知識宣傳和應急演練。加強社會工作專業人才隊伍建設，健全社區工作者職業體系，到2025年每萬城鎮常住人口基本實現擁有社區工作者18人。提高物業服務覆蓋率，開展物業服務標準化試點，改進物業服務管理。推動人文關懷進家庭，發展家庭養老床位，加強鄰里互助交流，針對困難群體和特殊人群建立“一對一”幫扶機制。

（三十九）健全社會矛盾綜合治理機制。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。健全矛盾風險防控協同、矛盾糾紛多元化解機制，充分發揮調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等作用，建設一站式矛盾糾紛調處平臺。健全社會心理服務體系和危機干預機制，針對重點人群加強幫扶救助、法律援助、心理疏導、社會融入、社區康復等服務。加強基層人民調解組織和隊伍建設，推進警官、檢察官、法官、律師進社區。推進社會治安防控體系建設，強化重點地區排查整治，健全協調聯動機制。

（四十）優化行政資源配置和區劃設置。科學配備、動態調整人員編制，優先滿足貼近群眾生產生活的社會管理、公共服務等領域用編需求。完善街道經費保障機制，推動編制資源向街道傾斜，將更多直面群眾的服務事項依法下放至街道。健全城市管理綜合執法機制，提升執法人員文明執法、規范執法水平。深化街道管理體制改革，依法賦予街道綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，并結合本地實際依法賦予街道行政執法權。嚴格控制撤縣建市設區，推進市轄區結構優化和規模適度調整。促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型。完善鎮和街道設置標準。

（四十一）健全投融資機制。夯實企業投資主體地位，放寬放活社會投資。發揮政府投資引導作用和放大效應，推動政府投資聚焦市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，主要投向公益性項目。優化財政資金支出結構，發行地方政府專項債券支持符合條件的公益性城鎮基礎設施建設項目。創新城市投資運營模式，推進公共設施建設和土地潛在價值挖掘相統籌，提高收支平衡水平。引導社會資金參與城市開發建設運營，規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，穩妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點。持續深化投資審批制度改革，加強與用地、環評、報建等制度的協同銜接，全面改善投資環境。合理確定城市公用事業價格，拓寬多元化融資渠道，鼓勵銀行業金融機構按市場化原則增加中長期貸款投放。防范化解城市債務風險，強化政府預算約束和績效管理，合理處置和分類化解存量債務，嚴控增量債務。

七、推進城鄉融合發展

堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域為基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

（四十二）穩步推進農村土地制度改革。落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度，進一步放活經營權，穩妥推進集體林權制度創新。穩慎推進農村宅基地制度改革，加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。在充分保障農民宅基地合法權益的前提下，探索農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式，依法依規盤活閑置宅基地和閑置住宅。建立土地征收公共利益認定機制，縮小土地征收范圍。堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益。

（四十三）開拓鄉村建設多元化融資渠道。鼓勵各級財政支持城鄉融合發展。逐步提高地方土地出讓收益用于農業農村比例。按照市場化原則，在依法合規、風險可控前提下，推動農村信用社、農商行和村鎮銀行擴大信貸投放，創新中小銀行和地方銀行金融產品，引導大型商業銀行下沉服務重心、加強信貸支持，鼓勵增加首貸和信用貸。運用支農支小再貸款、再貼現等政策工具，實施最優惠的存款準備金率，支持機構法人在縣域、業務在縣域的金融機構。擴大農村資產抵押擔保融資范圍，依法合規開展農村集體經營性建設用地使用權、承包地經營權、集體林權等抵質押融資，鼓勵有條件的地區結合財力實際設立市場化運作的擔保機構。

（四十四）引導城市人才入鄉發展。深入推行科技特派員制度，推動規劃設計師、建筑師、工程師“三師入鄉”，建立科研人員入鄉兼職兼薪和離崗創業制度，為鄉村建設行動提供技術支撐。推進城市教文衛體等工作人員定期服務鄉村，促進職稱評定和工資待遇等向鄉村教師、醫生傾斜，優化鄉村教師、醫生中高級崗位結構比例。支持有技能有管理經驗的農民工等人員返鄉入鄉創業，加強場地安排等政策支持。允許入鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶并依法享有相關權益。

（四十五）推進城鄉一體規劃設計。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、防災減災和歷史文化傳承，實現縣鄉村功能銜接互補。全面完成縣級國土空間規劃編制，結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。科學編制縣域村莊布局規劃，鼓勵有條件的地區編制實用性村莊規劃。規范開展全域土地綜合整治，合理推進農用地和建設用地整理，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建。

（四十六）推進城鎮公共服務向鄉村覆蓋。強化基本公共服務供給縣鄉村統籌，增加鄉村教育、醫療、養老等服務供給。推進城鄉義務教育學校標準化建設，發展城鄉教育聯合體，深化義務教育教師“縣管校聘”管理改革，促進縣域內校長教師交流輪崗。在縣城和規模較大中心鎮建設一批高中和中等職業學校。辦好鄉鎮公辦中心幼兒園，完善農村學前教育公共服務網絡。完善縣級醫院、鄉鎮衛生院和村衛生室診療條件，發展緊密型縣域醫療衛生共同體，推行派駐、巡診、輪崗等方式。健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，建設村級幸福院和日間照料中心，發展鄉村普惠型養老服務和互助性養老。建設農村公益性殯葬設施，推動殯儀館尚未覆蓋的火葬區的縣補齊短板。加強對農村留守兒童、婦女、老年人及困境兒童的關愛服務。

（四十七）推進城鎮基礎設施向鄉村延伸。推動城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，促進向村覆蓋、往戶延伸。統籌規劃各類市政公用設施，推動供水供氣供熱管網向城郊鄉村和規模較大中心鎮延伸。推進人口規模較大的自然村（組）通硬化路，建設村內主干道和資源路、產業路、旅游路。促進城鄉道路客運一體化，拓展公路客運站綜合服務功能。到2025年農村自來水普及率提高到88%，在有條件地區推進城鄉供水一體化。推進燃氣入鄉，建設安全可靠的鄉村儲氣罐站和微管網供氣系統。建設數字鄉村，以需求為導向逐步推進5G網絡和千兆光網向鄉村延伸。建設以城帶鄉的垃圾收集處理系統。發展聯結城鄉的冷鏈物流、配送投遞、電商平臺和農貿市場網絡。加強鄉村消防基礎設施建設，改善消防安全條件。推進城鎮基礎設施建設運營單位開展統一管護，鼓勵引入市場化管護企業。支持國家鄉村振興重點幫扶縣加快補齊短板。

（四十八）促進城鄉產業協同發展。發展縣域經濟，構建以現代農業為基礎、鄉村新產業新業態為補充的多元化鄉村經濟。健全現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推進糧經飼統籌、農林牧漁協調，以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，到2025年建成10.75億畝集中連片高標準農田，農作物耕種收綜合機械化率提高到75%，發展多種形式適度規模經營，加強綠色食品、有機農產品和地理標志農產品認證管理。促進農村一二三產業融合發展，壯大農產品加工業和農業生產性服務業，培育休閑農業、鄉村旅游、民宿經濟和森林康養等新業態，建立生態產品價值實現機制和優秀農耕文化遺產保護利用機制，盤活用好鄉村資源資產。建設現代農業產業園區，健全智能標準廠房和倉儲保鮮等設施，完善檢驗檢測、商貿流通、農村產權交易等平臺。

（四十九）多渠道增加農民收入。統籌推進農村勞動力轉移就業和就地就近就業創業，促進農民收入持續穩定增長，逐步縮小城鄉居民收入差距。健全農民工輸出輸入地勞務對接機制，加強勞務品牌建設。大規模開展高素質農民培訓，建立農產品優質優價正向激勵機制，發展農民合作社和家庭農場，引導龍頭企業與農民共建農業產業化聯合體，讓農民分享加工銷售環節收益。培育專業化社會化服務組織，幫助小農戶節本增收。深化農村集體產權制度改革，創新農村集體經濟運行機制，推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，增加農民財產性收入。結合深化糧食收儲制度改革，健全農民直接補貼政策，保障農民種糧收益。

八、保障措施

（五十）加強黨的全面領導。堅持和加強黨的全面領導，把黨的領導貫穿新型城鎮化全過程、各領域、各環節。充分發揮各級黨組織作用，為推動新型城鎮化提供根本保證。以正確用人導向引領黨員干部干事創業、擔當作為。推動全面從嚴治黨向縱深發展，營造風清氣正的良好政治生態。

（五十一）強化組織協調。發揮城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度作用，依據《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》和本方案，研究部署新型城鎮化年度重點任務，協調解決重點難點問題。各有關部門按照職責分工，出臺配套政策舉措、推進體制機制改革、布局安排重大項目，加大財政、土地、金融、編制等方面對新型城鎮化的支持保障力度。各地區要全面落實主體責任，結合實際抓好方案貫徹落實。方案實施中涉及的重要政策、重大工程、重點項目要按規定程序報批。

（五十二）加強監測評估。加強對各地區新型城鎮化工作的指導和督促，完善新型城鎮化數據庫，開展方案實施情況動態監測和總結評估。定期總結提煉試點試驗示范的改革探索成效，及時推廣典型經驗和制度成果。

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