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    近年來，我國北京、上海、深圳、武漢、杭州和南昌等多個城市頻繁出現(xiàn)城市內(nèi)澇，受災(zāi)城市數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)損失程度和人員死傷均呈顯著上升的態(tài)勢。2013年，全國31省(自治區(qū)、直轄市)中縣級以上城市受淹234個，直接經(jīng)濟(jì)損失3100多億元。為有效應(yīng)對城市內(nèi)澇的高發(fā)態(tài)勢，逐步削減城市雨洪風(fēng)險，國務(wù)院辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部和財(cái)政部等部門自2010年開始，逐步通過頂層政策設(shè)計(jì)，要求地方加強(qiáng)城市雨洪管理、改善城市排水能力和構(gòu)建有中國特色的海綿城市體。2014年4月，習(xí)近平在關(guān)于保障水安全重要講話中指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化布局；盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源資源；解決城市缺水問題，必須順應(yīng)自然，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。特別是2014年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）的通知建城函〔2014〕275號》，對于強(qiáng)化地方開展海綿建設(shè)的工程技術(shù)能力起到關(guān)鍵性作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2015年1月，四個省份（福建、海南、四川和臺灣）和九個城市（南寧、昆明、廣州、巢湖、南京、西安、青島、秦皇島和哈爾濱）均不同程度在海綿城市規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)營等方面率先啟動。

    2015年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和財(cái)政部確定了武漢、濟(jì)南和重慶等16個第一批海綿城市試點(diǎn)。據(jù)估算，中央財(cái)政資金補(bǔ)貼累計(jì)總額將超過300億元（三年）。與其他國家級示范相比，屬于中等偏上規(guī)模的財(cái)政支持（棚戶區(qū)改造）。加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的績效監(jiān)管，是規(guī)范使用財(cái)政資金和有效引導(dǎo)市場參與的重要樞紐，構(gòu)建科學(xué)的績效評價方法，對于包括海綿城市在內(nèi)的大中型城市建設(shè)項(xiàng)目，具有良好的示范作用，有效實(shí)現(xiàn)可追蹤、可查詢、可監(jiān)督和可問責(zé)。通過海綿城市試點(diǎn)示范項(xiàng)目投資建設(shè)平臺的建設(shè)，來逐步優(yōu)化和統(tǒng)籌中央財(cái)政投資項(xiàng)目的流程和實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，并為構(gòu)建起國家、省和市三級政府投資項(xiàng)目平臺提供有效經(jīng)驗(yàn)，兼具有效防控地方債務(wù)等問題。2015年8月，海綿城市績效評價方法的出臺，明晰了對中央財(cái)政資金的使用要求，并對試點(diǎn)示范城市的建設(shè)成效提出了指引。同期城建系統(tǒng)在推進(jìn)綜合管廊的試點(diǎn)示范（資助力度與海綿城市相當(dāng)）和智慧城市單項(xiàng)試點(diǎn)（與科技部等部委協(xié)同），財(cái)政系統(tǒng)在推進(jìn)PPP（公私合營伙伴關(guān)系），為地方城市開展海綿城市示范建設(shè)提供了有效的政策依據(jù)、財(cái)政支持和融資創(chuàng)新。

    通過對首批16個試點(diǎn)城市方案的研究，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)示范主要是從主要工程和重點(diǎn)地塊出發(fā)，全市（縣、區(qū)）范圍的海綿體建設(shè)，較為有限。海綿體建設(shè)與其他市政設(shè)施、公服設(shè)施相比，增量成本較低，有的如果應(yīng)用綠色材料，甚至低于常規(guī)建設(shè)投入；有的通過設(shè)計(jì)調(diào)整優(yōu)化，增量成本相當(dāng)有限。與傳統(tǒng)的城市排水管網(wǎng)建設(shè)相比，具有較好的低沖擊建設(shè)效果，在設(shè)計(jì)、建設(shè)和材料應(yīng)用等方面，均體現(xiàn)就地取材、依靠自然豎向和應(yīng)用自然能力的特點(diǎn)。因此，海綿城市的創(chuàng)建，自國家財(cái)政政策和城市內(nèi)澇形勢等多方因素的促進(jìn)下，目前成為城市建設(shè)的重要理念。

    截止2015年8月底，僅半年時間，31省(自治區(qū)、直轄市)和234個曾受到內(nèi)澇縣級以上的城市中，分別有51.6%（16個）和32%（75座）的縣級以上城市將海綿城市工作列入政府報(bào)告或部門年度工作重點(diǎn)，部分城市啟動中心城區(qū)，以致全市域的海綿城市總體規(guī)劃，武漢、池州等城市發(fā)布了市級海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，其中蘊(yùn)含超過千億級的投資，對海綿城市這一新興城市建設(shè)理念下的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的產(chǎn)能需求極為迫切。如能有效引導(dǎo)市場參與，將可能產(chǎn)生和城市綠道相當(dāng)?shù)脑圏c(diǎn)推廣成效。因此，需要海綿城市行業(yè)中產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的參與（如規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、建材提供商、運(yùn)營服務(wù)商等）。從政府角度出發(fā)，有意培育和引導(dǎo)該產(chǎn)業(yè)的孵化與發(fā)展，同時形成具有可復(fù)制可推廣的低成本海綿城市建設(shè)模式，充分體現(xiàn)試點(diǎn)示范的全局性價值。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)孵化（培育和發(fā)展海綿城市上中下游生產(chǎn)鏈，激發(fā)市場參與的活力），注重海綿城市行業(yè)平臺的建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條的孵化，推進(jìn)海綿城市國家、區(qū)域性聯(lián)盟和會展的舉辦，擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)之間溝通交流，通過行業(yè)平臺促進(jìn)試點(diǎn)示范城市經(jīng)驗(yàn)的傳播和共享。重點(diǎn)對試點(diǎn)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行專題研究，以促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的培育。

海綿城市行業(yè)體系結(jié)構(gòu)解析

    參考《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》并結(jié)合城市建設(shè)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，海綿城市建設(shè)行業(yè)體系應(yīng)包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、監(jiān)理和投資等六個環(huán)節(jié)。其中在規(guī)劃環(huán)節(jié)，涉及到海綿城市規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和運(yùn)用、與其他專項(xiàng)規(guī)劃（城市水系規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃和道路交通規(guī)劃等）的有效協(xié)同、控制性詳細(xì)規(guī)劃（海綿分區(qū)、地塊控制、用地布局、設(shè)施選擇和技術(shù)措施）和修建性詳細(xì)規(guī)劃（場地設(shè)計(jì)、設(shè)施選擇布局和技術(shù)措施等）；在設(shè)計(jì)和建設(shè)環(huán)節(jié)，涉及到建筑與小區(qū)、城市道路、城市綠地與廣場、城市水系以及單項(xiàng)技術(shù)；在建設(shè)、運(yùn)營環(huán)節(jié)，主要涉及透水鋪裝、屋頂綠化、生物滯留設(shè)施、下沉式綠地、滲透塘、滲井、滲管/渠、濕塘、雨水濕地、蓄水池、雨水罐、調(diào)節(jié)塘、調(diào)節(jié)池、植草溝、植被緩沖帶、初期雨水棄流設(shè)施和人工土壤滲濾等；在監(jiān)理環(huán)節(jié)，主要從政府職能和服務(wù)出發(fā)，由城管、規(guī)劃、建設(shè)、水利、水務(wù)、環(huán)保和綠化等部門參與，直接或委派，甚至委托第三方行使責(zé)任，行政性較強(qiáng)；在投資環(huán)節(jié)，則包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營和監(jiān)理等全流程。

    該行業(yè)以城市雨洪風(fēng)險控制、緩解和雨水綜合利用為核心，是對傳統(tǒng)排水和中水/再生水等已有一定基礎(chǔ)性的行業(yè)的革新，更加從自然本身力量的應(yīng)用出發(fā)，尊重自然和善待自然，用綠色水設(shè)施（仿自然力），來降低灰色/黑色水設(shè)施（強(qiáng)人工力）的承載壓力，用人工智慧（規(guī)劃、設(shè)計(jì)和設(shè)施建設(shè)）和自然力量（設(shè)施運(yùn)用）來緩解城市雨洪造成的內(nèi)澇問題，并實(shí)現(xiàn)地表水和地下水的有效補(bǔ)給，構(gòu)建廣義尺度、跨行業(yè)部門的人工雨水利用生態(tài)系統(tǒng)。

    該行業(yè)與傳統(tǒng)行業(yè)相比，具有極強(qiáng)的外部性和公共性，從雨洪造成的城市內(nèi)澇出發(fā)，屬于城市排水/安防；從雨水利用出發(fā)，屬于水務(wù)；從構(gòu)筑物出發(fā)，屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分。該行業(yè)提供的是公共服務(wù)，是保障城市水系統(tǒng)安全的組成部分，當(dāng)前是面向城市雨洪，本質(zhì)是引導(dǎo)城市低沖擊開發(fā)，城區(qū)在推進(jìn)高度、密度、深度和強(qiáng)度建設(shè)的同時，反自然、反生態(tài)的規(guī)劃思路理念和工程技術(shù)方式的疊加效應(yīng)，必將快速降低城市的綜合承載能力、抵抗自然/非自然沖擊并快速恢復(fù)的能力，導(dǎo)致城市部分點(diǎn)位“中風(fēng)”，甚至出現(xiàn)局部或全局性癱瘓。歷史上的城市災(zāi)害歷程表明，負(fù)面外部性的疊加效應(yīng)，促進(jìn)系統(tǒng)性漏洞的動態(tài)變化，必將誘導(dǎo)外部關(guān)聯(lián)性公共系統(tǒng)功能出現(xiàn)障礙，從而城市代謝失常，影響甚至危及城市居民生活、生產(chǎn)和生命。

海綿城市行業(yè)發(fā)展總體概況

    本研究調(diào)研范圍主要包括我國31個省、直轄市和自治區(qū)（不含港澳臺），截至2015年8月，從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)總數(shù)約為84家，覆蓋我國48.4%的省（市、區(qū)），超過一半的省份基本沒有專門從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)，其中位居前五的省（市、區(qū)）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東(圖1)，占行業(yè)企業(yè)數(shù)的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五個地區(qū)的累計(jì)總和約占行業(yè)總量82.1%（表1）。

圖1我國海綿城市建設(shè)企業(yè)總體分布示意

        注：地圖為示意圖，不代表實(shí)際邊界情況，特此說明。

    表1我國海綿城市行業(yè)企業(yè)按省、區(qū)市分布概況

    在城市層面，84家企業(yè)主要分布在全國28座城市，涵蓋12.0%的受災(zāi)城市（2013，全國縣級以上城市受淹234座），53.6%集中在省會或特區(qū)以上的城市。根據(jù)企業(yè)數(shù)量計(jì)算，排名前五的城市依次是北京、上海、深圳、蘇州和無錫，比例分別為17.9%、16.7%、13.1%、4.8%和4.8%，前五城市累計(jì)占所統(tǒng)計(jì)企業(yè)的比例約為57.1%（表2）。

    表2我國海綿城市行業(yè)企業(yè)按城市分布概況

    按照行業(yè)的一般特征，將海綿城市業(yè)務(wù)內(nèi)容分為規(guī)劃、設(shè)計(jì)、設(shè)備、材料（建材）、施工、運(yùn)營、模擬、投融資和綜合類（參與三項(xiàng)以上），對初步調(diào)研的企業(yè)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。84家初步統(tǒng)計(jì)的企業(yè)當(dāng)中，通過對從事的業(yè)務(wù)數(shù)量分析，81.0%以上都能夠承擔(dān)三項(xiàng)以上的業(yè)務(wù)能力，承擔(dān)一項(xiàng)的主要是材料（建材）和模擬；承擔(dān)兩項(xiàng)的主要是設(shè)備、施工等（表3）。

    表3海綿城市從業(yè)企業(yè)涉及的業(yè)務(wù)數(shù)量分析

    從單項(xiàng)業(yè)務(wù)分析來看，規(guī)劃、運(yùn)營和投融資領(lǐng)域的專業(yè)企業(yè)目前沒有（表4）。由于海綿城市規(guī)劃具有跨學(xué)科、跨專業(yè)的特點(diǎn)，涉及空間規(guī)劃、市政排水、園林綠化和生態(tài)環(huán)境等專業(yè)。因此，傳統(tǒng)的城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃設(shè)計(jì)院、水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院、市政設(shè)計(jì)院和景觀設(shè)計(jì)院等涉及城市排水領(lǐng)域，但是，專業(yè)從事雨水綜合利用規(guī)劃的。運(yùn)營需要有穩(wěn)定的市場和有效的盈利模式，才可能促進(jìn)市場化的公司，特別是私營部門的參與，當(dāng)前，海綿城市正處于培育階段，運(yùn)營即便要開發(fā)，主要還是依托公共部門。而投融資領(lǐng)域的專業(yè)企業(yè)的空白，主要是行業(yè)處于培育期，但不排除有相關(guān)的融資機(jī)構(gòu)正在考慮這一新興市場。而海綿城市工程設(shè)計(jì)、設(shè)備和施工類的企業(yè)占總調(diào)研企業(yè)數(shù)83.3%以上。從事城市雨洪模擬的企業(yè)有兩家（北京、上海），其中北京HY企業(yè)有雨水排水模塊的開發(fā)，而上海WB企業(yè)則能夠?yàn)槌鞘刑峁﹨^(qū)域性商業(yè)化的雨洪風(fēng)險預(yù)報(bào)服務(wù)。從事海綿城市材料（主要指建材），約占11.9%,重點(diǎn)分布如表5，企業(yè)數(shù)量與分布均分散和有限。

    表4海綿城市從業(yè)企業(yè)涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域分析

    注：其中材料包括建材。

    表5海綿城市行業(yè)中建材企業(yè)地域分布

    從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)最早起步于1990年代，以滲水磚等建材企業(yè)為標(biāo)志，主要集中在北京和深圳等城市。2000-2009年間，江蘇各城市南京、蘇州、無錫、常州、淮安、鎮(zhèn)江、南通、鹽城和泰州等紛紛成立雨水利用相關(guān)的企業(yè)，主要是工程設(shè)計(jì)、設(shè)備安裝和施工建設(shè)。2010年以來，特別是2014年，專業(yè)化圍繞雨水利用的創(chuàng)業(yè)型公司大量出現(xiàn)，注重技術(shù)引進(jìn)和開發(fā)，并申請實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)專利。

    表6海綿城市從業(yè)企業(yè)成立時間特點(diǎn)與主要分布地區(qū)

    當(dāng)前從事海綿城市規(guī)劃建設(shè)的企業(yè)類型主要包括四類：1、完全以雨水利用為核心，圍繞“滲、滯、蓄、凈、用、排”理念設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)服務(wù)的專業(yè)化企業(yè)，全國范圍企業(yè)總數(shù)少于15家（其中，市級以上高新技術(shù)企業(yè)約10家），且分布主要集中在北京、深圳和上海；2、從虹吸、排水等傳統(tǒng)防雨企業(yè)衍生，將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到雨水利用領(lǐng)域，目前該類企業(yè)由于從事防雨較早，且企業(yè)數(shù)量較多（超過70%），是雨水利用企業(yè)的組成主體;3、傳統(tǒng)建材行業(yè)中，部分從事環(huán)保建材，特別是從事滲水性好的生態(tài)地磚等材料的企業(yè),其中包括國家級高新技術(shù)企業(yè)1家;4、經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國水處理行業(yè)基本成熟，其中有部分涉及到雨水水質(zhì)和水量的處理企業(yè)。雨水處理作為城市水處理的組成部分，有少量企業(yè)開始關(guān)注到雨水綜合利用，并實(shí)施雨水綜合利用工程設(shè)計(jì)、設(shè)備安裝和施工建設(shè)（總量約為11%）。

    結(jié)合企業(yè)規(guī)模、技術(shù)能力、專業(yè)化程度和工程經(jīng)驗(yàn)等，初步判定了調(diào)研企業(yè)中的龍頭企業(yè)，共計(jì)22家（約占總量的26.2%），分布主要集中在北京、廣東（主要集中在深圳）和上海等地（表7）。北京、深圳和上海是開展海綿城市建設(shè)技術(shù)應(yīng)用研發(fā)創(chuàng)新和產(chǎn)能服務(wù)的中心。

    表7海綿城市龍頭企業(yè)數(shù)量與分布

海綿城市行業(yè)培育存在的主要問題

    行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模與城市內(nèi)澇風(fēng)險空間分布不相適應(yīng)

    自2010年開始，損失規(guī)模均在千億以上，13個省份經(jīng)濟(jì)損失過百億，其中四川接近300億元。2013年，廣東省各種氣象災(zāi)害造成全省174人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約489.4億元（占當(dāng)年GDP的0.787%），高于同期全國水平57.7%（全國平均0.499%）。2000-2010年和2011-2013年，全國洪澇累計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失分別為10800.99億元和7122億元。經(jīng)估算，2013年，7個省（區(qū)）份洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失超過當(dāng)?shù)?span>GDP的1%，包括海南（2.05%）、江西（1.66%）、廣西（1.38%）、吉林（1.30%）、甘肅（1.17%）、四川（1.12%）和湖南（1.08%），而安徽接近1%（0.91%）。海綿城市行業(yè)可認(rèn)為是傳統(tǒng)城市市政排水行業(yè)的子領(lǐng)域，行業(yè)產(chǎn)能和規(guī)模占城市排水行業(yè)總量的比例微乎其微。有限的產(chǎn)能主要集中在北京、上海、廣東和山東等地，其中東北、華中和西部（包括西南）嚴(yán)重空缺（圖2）。我國城市雨洪災(zāi)害空間分布極為不均衡，主要集中在華東、華中、華南和中西部地區(qū)，其中華北和東北同樣存在較高的城市雨洪風(fēng)險。將產(chǎn)能和洪澇分布對比可見，以江西、湖北為代表的中部地區(qū)供需矛盾嚴(yán)重不平衡。

圖2我國城市雨洪災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失的強(qiáng)度示意（以2013年為例）

        注：地圖為示意圖，不代表實(shí)際邊界情況，特此說明。

    行業(yè)創(chuàng)新能力與城市雨洪控制目標(biāo)要求不相適應(yīng)

   從事海綿城市雨水技術(shù)開發(fā)的企業(yè)，開展技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新的力度和成效與我國既定的城市雨洪控制目標(biāo)不相適應(yīng)。基于調(diào)研的84家企業(yè)，與雨水利用技術(shù)相關(guān)的專利總數(shù)約為230余項(xiàng)，平均每家企業(yè)不到3項(xiàng)，部分專利為實(shí)用新型，缺乏創(chuàng)新性。在技術(shù)設(shè)計(jì)參數(shù)上，與徑流系數(shù)控制的目標(biāo)也缺乏有效的對應(yīng)。根據(jù)徑流系數(shù)控制目標(biāo)，廣東、廣西等南部沿海地區(qū)、蘇浙滬和山東半島等是控制的重點(diǎn)地區(qū)。而以專利技術(shù)為標(biāo)志的雨水利用創(chuàng)新缺乏有效的地域性應(yīng)用參數(shù)，因此，當(dāng)前的海綿城市技術(shù)創(chuàng)新能否支撐城市徑流系數(shù)控制目標(biāo)缺乏依據(jù)。

    行業(yè)盈利模式與城市配套激勵政策措施互動不足

海綿城市技術(shù)體系的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營，從前期的政府主導(dǎo)推動，必須逐步擴(kuò)展為市場投資作為主體，其速度的快慢對于能夠成功實(shí)現(xiàn)海綿城市發(fā)展戰(zhàn)略起關(guān)鍵性影響。當(dāng)前，海綿城市技術(shù)體系所處行業(yè)的盈利模式，基本缺乏有效的市場機(jī)制。主要還是依靠政府投入、多方籌措公共經(jīng)費(fèi)予以維持，從私營部門出發(fā)的盈利模式設(shè)計(jì)，探索較為有限。開展海綿城市建設(shè)的資金投入機(jī)制與城市配套激勵政策對接較為有限，除中央財(cái)政提供的試點(diǎn)示范資金支持外，地方財(cái)政措施目前還較為有限，與現(xiàn)有的城市配套財(cái)稅政策對接也缺乏靈活性。

    行業(yè)培育和參與重大市政設(shè)施的能力和路徑有限

海綿城市行業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)能有限，但面對城市內(nèi)澇、雨洪管理和雨水利用的需要，行業(yè)培育正處于關(guān)鍵時期。當(dāng)前從事海綿城市技術(shù)的企業(yè)，主要是從虹吸、排水等具體單項(xiàng)工程，而海綿城市建設(shè)，則是系統(tǒng)性、若干個互動式的工程組合。不僅需要解決局部工程項(xiàng)目雨水收集、儲蓄和利用的需要，更需要從空間循環(huán)、總量平衡、風(fēng)險消減和動態(tài)利用等方面來構(gòu)建住區(qū)級以上等城市單元的雨水利用體系。孤立地開展雨洪建設(shè)而不能與以排水為主的重大市政設(shè)施工程相銜接或介入，那么雨水利用缺乏源頭支持、系統(tǒng)設(shè)計(jì)將是脆弱的，其運(yùn)行的效能將遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)預(yù)期。與此同時，從行業(yè)的成長性考慮，海綿城市建設(shè)企業(yè)參與重大市政設(shè)施建設(shè)，因企業(yè)規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍和工程技術(shù)能力等限制，參與路徑十分有限，同時面臨傳統(tǒng)大中型排水企業(yè)的影響，甚至競爭。因此，打造龍頭企業(yè)缺乏依托。

    行業(yè)體系化規(guī)模化服務(wù)城市建設(shè)的政策設(shè)計(jì)不足

海綿城市建設(shè)現(xiàn)階段主要是圍繞城市雨水展開，只有實(shí)現(xiàn)技術(shù)企業(yè)的規(guī)模化市場服務(wù)，并與現(xiàn)有城市市政體系實(shí)現(xiàn)有效融合或介入，才可能發(fā)展成為有市場競爭力的行業(yè)，成為與排水行業(yè)有效分工、協(xié)同的市場參與主體。通過系統(tǒng)性的海綿城市政策設(shè)計(jì)，來培育新興行業(yè)，促進(jìn)專業(yè)化雨水利用企業(yè)有機(jī)會體系化、規(guī)模化參與城市雨洪建設(shè)，才有助于行業(yè)盡快形成市場機(jī)制，提高政府資金投入和政策引導(dǎo)的效率。部分省、市（福建、昆明、廣州和南京等）2009年以來已經(jīng)開始探索，但是法律效力、執(zhí)行力度、政策系統(tǒng)性和市場針對性、可操作性都有待健全與完善。

    行業(yè)專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)和職業(yè)發(fā)展機(jī)制缺保障

海綿城市建設(shè)涉及城市規(guī)劃、給排水、風(fēng)景園林、環(huán)境科學(xué)與工程、工程管理、材料學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、自動化和機(jī)電與控制專業(yè)，復(fù)合型的人才和多學(xué)科合作性的團(tuán)隊(duì)建設(shè)，是提高雨水利用專業(yè)化水平的關(guān)鍵。日本和德國的雨水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，有效的跨學(xué)科隊(duì)伍建設(shè)和完善的職業(yè)發(fā)展體系，對于穩(wěn)定和壯大海綿城市行業(yè)隊(duì)伍起到核心作用。專業(yè)化帶動學(xué)科交叉和創(chuàng)新，促進(jìn)雨水利用理論與技術(shù)體系的豐富和發(fā)展；職業(yè)化促進(jìn)研發(fā)與工程相結(jié)合，保障隊(duì)伍穩(wěn)定性的同時，促進(jìn)社會對該行業(yè)的認(rèn)知和認(rèn)可，有助于行業(yè)內(nèi)部和行業(yè)間智力資源的有效流通。

“十三五”時期構(gòu)建海綿城市行業(yè)的初步建議

海綿城市是對我國當(dāng)前傳統(tǒng)規(guī)劃體系的創(chuàng)新。因?yàn)槌鞘幸?guī)劃以往主要從物質(zhì)空間進(jìn)行考量，而對以雨水為代表的城市非傳統(tǒng)水源利用關(guān)注不夠，所以與以往相比，海綿城市戰(zhàn)略的提出是進(jìn)步的標(biāo)志。與此同時，與國外在該領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到先進(jìn)水平的國家，如德國、日本、澳大利亞和美國等相比，我國至少落后二十年。在解決好產(chǎn)城融合等突出城市發(fā)展需求的同時，以海綿城市作為切入點(diǎn)，來重視城市生態(tài)問題，符合今年中央政治局對于全面推進(jìn)“綠色化”的頂層設(shè)計(jì)要求。結(jié)合國內(nèi)開展海綿城市建設(shè)的熱潮，海綿城市的創(chuàng)建不應(yīng)該僅僅考慮規(guī)劃雨水的利用，還應(yīng)該從城市開發(fā)模式的視角予以創(chuàng)新，改變以往粗放、高生態(tài)沖擊的開發(fā)方式和高速擴(kuò)張的空間發(fā)展模式，不斷實(shí)現(xiàn)城市低沖擊開發(fā)。

    深入調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀與市場需求，識別瓶頸

本研究初步調(diào)研了全國范圍內(nèi)開展雨水綜合利用的企業(yè)概況，產(chǎn)能規(guī)模、服務(wù)能力、創(chuàng)新基礎(chǔ)和市場供需等均有待深化，特別是針對雨水資源豐富和雨洪風(fēng)險形勢嚴(yán)峻的地區(qū)，缺少對市場主體的全面把握，對于海綿城市市場支撐體系的判斷會存在較大的偏差。與此同時，把行業(yè)企業(yè)參與海綿城市建設(shè)存在的政策準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工程驗(yàn)收、資金安排和組織建設(shè)等方面存在的問題充分予以識別，服務(wù)于政策設(shè)計(jì)（圖3）。

圖3我國城市雨水資源分布特征圖（以2013年為例）

        注：其中吉林、陜西、新疆、青海和西藏缺乏數(shù)據(jù)，地圖為示意圖，不代表實(shí)際邊界情況，特此說明。

    編制“十三五”發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)

    我國當(dāng)前各級政府和行業(yè)部門，均在開展面向“十三五”的前期研究工作，總結(jié)研究“十二五”期間的發(fā)展進(jìn)展和存在的突出問題，為“十三五”規(guī)劃的編制提供科學(xué)依據(jù)。海綿城市，作為我國城市發(fā)展新時期，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)提出的，應(yīng)對城市雨洪災(zāi)害的關(guān)鍵性理念，對于緩解和改善我國城市洪澇總體態(tài)勢，為有效解決城市雨水問題提供了政策契機(jī)。把握“十三五”，運(yùn)用行業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌的手段，結(jié)合已經(jīng)發(fā)布的海綿城市政策，保障下一個五年期海綿城市建設(shè)的延續(xù)性，編制系統(tǒng)性行業(yè)規(guī)劃，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范和統(tǒng)籌海綿城市建設(shè)行業(yè)總體規(guī)模和空間布局，建立海綿城市管理的體制與機(jī)制，形成多部門齊抓共管的協(xié)作模式，扶持帶動有能力，包括排水企業(yè)在內(nèi)的相關(guān)行業(yè)參與到雨水綜合利用的產(chǎn)業(yè)開發(fā)之中，培育新的行業(yè)，重點(diǎn)引導(dǎo)城市排水行業(yè)對于雨水的傳統(tǒng)處置模式，并努力實(shí)現(xiàn)雨水利用體系與建設(shè)、園林和交通等部門的有效銜接，形成城市低沖擊開發(fā)的新態(tài)勢。

    實(shí)施海綿城市建設(shè)六位一體行業(yè)創(chuàng)新工程

    打破政策、規(guī)范等瓶頸，建設(shè)六位一體（設(shè)計(jì)、設(shè)備、材料、施工、運(yùn)營和模擬）行業(yè)創(chuàng)新工程，改變對雨水的傳統(tǒng)處置思路，推廣成功的工程技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，雨水利用必須依靠政府。我國部分城市推行中水利用都遇到難題，雨水利用更加困難，經(jīng)濟(jì)性和絕對量等方面均劣勢明顯。建議首先從倡導(dǎo)分散式利用開始，以小區(qū)為單位，開展雨水收集試點(diǎn)；結(jié)合公共建筑，開展項(xiàng)目應(yīng)用。與此同時，應(yīng)重視規(guī)劃的有效性和經(jīng)濟(jì)合理性。按照海綿城市“滲、滯、蓄、凈、用、排”等原則實(shí)施空間規(guī)劃，并注重部門之間的銜接和配合，如園林部門管綠地、環(huán)保部門管水質(zhì)和城建部門管網(wǎng)線，要取得試點(diǎn)成效，必須要依靠多家行政主管部門的協(xié)同、配合，鎖定癥結(jié)、完善標(biāo)準(zhǔn)和修訂規(guī)范。當(dāng)前，絕大多數(shù)城市，圍繞雨水還是以排為核心出發(fā)點(diǎn)，主要是考慮城市安全，對于雨水綜合利用，缺乏統(tǒng)一認(rèn)知和實(shí)踐工具支撐。因此，現(xiàn)階段從基本面來看，針對雨水利用，建議通過海綿體的建設(shè)，將富余的雨水通過收集、滲透、輸送，嘗試開展應(yīng)用，并最終返回到自然，補(bǔ)給地表（下）水，要實(shí)現(xiàn)海綿城市開發(fā)的成功商業(yè)模式目前還不具備條件。

    支持行業(yè)平臺建設(shè)，有效扶持雨洪新產(chǎn)業(yè)

    中國中部的一些城市洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失平均約為GDP的1.5%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有從事雨水利用的企業(yè)不超過150家，且分布高度不均衡，海綿城市的發(fā)展肯定和其產(chǎn)業(yè)孵化密切相關(guān)，而目前海綿城市產(chǎn)業(yè)還是很脆弱的，需要政府的扶持。有些城市想做海綿城市，但是它所在的城市甚至整個省都沒有一家相關(guān)企業(yè)。國家投入財(cái)政資金支持的同時，應(yīng)該引導(dǎo)民間資本的參與。海綿城市產(chǎn)業(yè)中很多企業(yè)屬于創(chuàng)業(yè)型企業(yè)，規(guī)模較少，需要政府合理的去引導(dǎo)他們，給他們找市場，從而有效地防止因?yàn)槭袌鎏摳呓o觀望的創(chuàng)業(yè)者提供錯誤信息。與此同時，探索由政府牽頭引導(dǎo)和整合市場力量的參與，通過規(guī)劃部門實(shí)現(xiàn)海綿城市規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃體系的銜接，通過公用事業(yè)特許經(jīng)營等PPP模式激發(fā)市場參與活力，逐步改善城市雨洪災(zāi)害現(xiàn)狀。

    開展國際試點(diǎn)示范，拓寬產(chǎn)業(yè)推廣新渠道

    德國、日本、美國、澳大利亞等國家在城市雨洪風(fēng)險管控和雨水綜合利用方面有超過三十年的法律法規(guī)、公共政策、技術(shù)開發(fā)和工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中德國部分專業(yè)化程度高的企業(yè)，擁有七十年的歷史，在雨水管理、雨水集蓄利用和沉積設(shè)備等經(jīng)驗(yàn)豐富（圖4），銷售網(wǎng)絡(luò)遍布全球，代表性案例包括柏林坡斯坦廣場、慕尼黑國際展覽中心和慕尼黑新機(jī)場等雨水綜合利用工程。我國海綿城市企業(yè)在雨洪模擬方面，處于起步階段，開展海綿城市規(guī)劃和工程建設(shè)需要開發(fā)適合我國城市暴雨特征和雨洪模式的軟件支持，相關(guān)的模型和軟件包括洪水管理模型( SWMM，美國環(huán)保局)、MIKE URBAN(或MOUSE，丹麥水力學(xué)研究所)、InfoWorks CS（英國Wallingford軟件公司）、擴(kuò)散式雨水徑流模型(DR3M-QUAL，美國地質(zhì)勘察局)和蓄水、處理與溢流模型(STORM，美國陸軍工程兵團(tuán))等。通過與相關(guān)國際政府部門和技術(shù)單位聯(lián)合，在我國遴選徑流系數(shù)控制的重點(diǎn)地區(qū)開展國際性試點(diǎn)示范，有助于直接將先進(jìn)雨洪控制與利用經(jīng)驗(yàn)綜合引入，為加快我國自主研發(fā)創(chuàng)新提供渠道。與此同時，國際合作具有良好的外事性特點(diǎn)，政企重視程度和參與水平總體良好，在生態(tài)城市和智慧城市領(lǐng)域成功的國際合作經(jīng)驗(yàn)，為海綿城市的國際合作提供了啟示。

圖4海綿城市建設(shè)的國外工程經(jīng)驗(yàn)（以德國為例）

    支持關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)培育區(qū)域性服務(wù)新主體

    圍繞海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵性技術(shù)：規(guī)劃技術(shù)（雨洪敏感區(qū)劃分技術(shù)、徑流系數(shù)區(qū)劃技術(shù)）、建設(shè)技術(shù)（下凹式綠地、透水鋪裝、屋頂綠化）、運(yùn)營技術(shù)（基于GIS的雨水運(yùn)營管理體系、雨洪風(fēng)險控制體系）等，展開集成創(chuàng)新。當(dāng)前，海綿城市建設(shè)企業(yè)主要集中在北京、上海和深圳等特大型城市，而海綿城市的市場需求則遍布東部絕大多數(shù)地區(qū)。本次初步調(diào)研的企業(yè)中，僅有10.7%在其他城市設(shè)置分公司或辦事處，設(shè)置時間基本都是近三年，進(jìn)一步驗(yàn)證了地方城市對于城市雨洪利用技術(shù)的市場需求。因此，培育跨區(qū)域性大中型企業(yè)主體，是滿足海綿城市建設(shè)的客觀需要。促進(jìn)北京、廣東、上海和江蘇等已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)加快海綿城市試點(diǎn)示范的范圍，同步培育中部地區(qū)（湖北、湖南、安徽和江西等）海綿城市建設(shè)企業(yè)。

    城市內(nèi)澇、灰霾和擁堵等關(guān)鍵性問題已經(jīng)對大中城市的正常運(yùn)行構(gòu)成威脅，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口的外部性集聚和城市的內(nèi)生性增長，城市危機(jī)隱患常在，北京的非首都功能疏導(dǎo)牽引的京津冀協(xié)同發(fā)展，既是首都發(fā)展的需要，更是緩解城市問題的應(yīng)急手段。城市灰霾通過區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)升級、排放控制和行業(yè)培育，在逐步改善，但同時又有光化學(xué)污染的問題。城市擁堵的形勢因情況的復(fù)雜性，仍然形勢嚴(yán)峻，靠行政調(diào)控和市場調(diào)節(jié)均面臨難度。城市環(huán)保部門和交通部門分別在治霾、治堵中注重通過行業(yè)的引導(dǎo)來發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能。內(nèi)澇作為復(fù)雜性的城市問題，涉及城建（設(shè)施）、水務(wù)（水體）、環(huán)保（水質(zhì)）、綠化（用水）等多部門。推動海綿城市設(shè)施建設(shè)，通過設(shè)施承載多元化功能，是實(shí)現(xiàn)雨水可調(diào)、可控、可用，減少城市洪災(zāi)的關(guān)鍵性手段，提供人工性的自然方法，來提高城市雨水承載能力。因此，城建領(lǐng)域先行探索，協(xié)同相關(guān)部門并行創(chuàng)新，是緩解城市水患的有效路徑。引導(dǎo)行業(yè)力量參與、負(fù)責(zé)海綿城市建設(shè)，用政府購買服務(wù)的方式，培育和激發(fā)市場活力，逐步進(jìn)入城市建設(shè)配套費(fèi)等財(cái)稅機(jī)制，扭轉(zhuǎn)城市高沖擊建設(shè)態(tài)勢。有效調(diào)節(jié)市場要素配置向海綿城市創(chuàng)新集聚，形成海綿城市設(shè)施建設(shè)投資模式與傳統(tǒng)高沖擊模式的有效競爭，通過政策淘汰或限制落后產(chǎn)能在城市建設(shè)中的應(yīng)用，改善和增強(qiáng)城市綜合承載骨架。

    扶持海綿城市企業(yè)成長，促進(jìn)海綿城市行業(yè)建設(shè)，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過市場力量，緩解日益突出的城市內(nèi)澇問題的關(guān)鍵性措施。當(dāng)前，我國海綿城市企業(yè)處于培育的起步期，企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)水平、服務(wù)能力、創(chuàng)新水準(zhǔn)和輻射能力，均較為薄弱，將海綿城市市場培育工作納入到編制“十三五”行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略層面，是持續(xù)做好頂層設(shè)計(jì)、持續(xù)堅(jiān)定市場信心的關(guān)鍵性渠道，逐步向低沖擊的城市開發(fā)轉(zhuǎn)型升級。

   （作者簡介：徐振強(qiáng)，中國城市科學(xué)研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）